Файл: Правотворческая деятельность субъектов российской федерации.pdf

10 вой регуляции в правотворчестве особое значение имеет именно творческое начало, познавательный труд, научный поиск. Это дает основание отдельным авторам рассматривать правотворче- ство как разновидность «социальной инженерии»
1
В ходе этого творческого процесса должно строго соблюдать- ся выполнение двух основных задач. Первая — задача мини- мум — создание самого правового акта, в котором прописывается новая норма. Задача максимум — организация законной деятель- ности соответствующей сферы, установление в ней нужного пра- вового режима.
Правотворчество помогает государственным органам решать ряд вполне конкретных задач: восполнять правовые пробелы, имеющиеся в регулировании конкретной области человеческой деятельности; обновлять действующий нормативный материал, приводить его в соответствие с изменившимися реалиями и социальными потребностями; формировать новые цели общественно полезной деятельности и определять средства их решения; устранять коллизии, противоречия и конкуренцию правовых норм и другие юридические погрешности, имеющиеся в право- вом регулировании человеческой деятельности; гармонизировать основу своей работы с правовыми стандар- тами международных организаций, с международными обяза- тельствами Российской Федерации.
Относительно содержания правотворчества высказан ряд суж- дений. В частности, предлагается рассматривать эту деятельность в двух смыслах — в узком и широком. В первом плане это лишь процесс издания нормативного правового акта, посредством чего вводятся, изменяются или отменяются правовые черты
2
. Во вто- ром — в нее, в том числе, включены и вопросы подготовки про- ектов нормативных документов. Большинство ученых все же остаются сторонниками расширительной трактовки правотворче- ской деятельности.
Автор придерживается того же понимания. Ведь нормативный правовой акт — это уже заключительный этап правотворчества, его завершающая стадия, итог большой работы, предполагающий
1
См., напр.: Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей : монография / М. М. Аносова [и др.] ; отв. ред. А. В. Габов,
Н. В. Путило. М., 2015. С. 65—66.
2
См., напр.: Шестериков И. А. Правовая политика в сфере труда и законода- тельства // Социальное и пенсионное право. 2008. № 3. С. 1—2.

11 рождение правовой нормы, так сказать, возведение государствен- ной воли в материальное общеобязательное нормативное предпи- сание. Но считать результат целым процессом непозволительно.
Право — это та материя, которая отражает комплекс экономиче- ских, социальных, идеологических и иных факторов обществен- ного бытия и создается под их влиянием. Оно априори имеет сложный, многоаспектный процесс формирования, который предполагает осознание потребности в определенном правовом регулировании — в издании той или иной нормы, разработку проекта нормативного акта, его экспертную оценку, согласование этого проекта с заинтересованными органами и решение ряда других важных, сложных, но нужных вопросов.
Как образно замечено еще в «советский» период, «решение о подготовке проекта нормативного правового акта представляет собой ту часть айсберга, которая соприкасается с поверхностью воды»
1
. В действительности же к постижению правотворческой потребности субъекты приходят в большинстве случаев через исследование путаной системы объективных и субъективных факторов.
Идея должна быть заложена в основу любой допустимой для реализации человеком деятельности. В идейно-теоретической базе каждого начинания есть цель его воплощения. Правотворче- ство не исключение. И для того чтобы его результат был пред- метней, целенаправленней и эффективней, существуют принципы правотворческой деятельности.
Принципы правотворчества представляют собой основопо- лагающие начала, руководящие идеи, исходные положения, на которых должен строиться весь правотворческий процесс в ши- роком смысле. Они являются неким ориентиром для его участни- ков. На них опираются все специалисты, когда создают норма- тивные правовые акты или организуют свою деятельность.
Принципы выступают необходимым условием эффективной правотворческой деятельности, и только при опоре на них могут быть сотворены своевременно необходимые, качественно дей- ствующие и стабильно функционирующие нормативные право- вые акты и правовые нормы.
Признанные установки правотворчества имеют объективную сторону. Они отражают действительную реальность, связанную с принятием, отменой или заменой правовых норм. В то же время они субъективны, ибо выводятся из объективной практики людь-
1
Научные основы советского правотворчества / О. А. Гаврилов [и др.] ; отв. ред. Р. О. Халфина. М., 1981. С. 16.

12 ми и подчиняются ей, а на уровне правовой политики приобре- тают форму официальных государственно-правовых идей, полу- чают общезначимое признание. Они становятся эффективным регулятором для субъектов правотворчества лишь тогда, когда получают достаточное юридическое закрепление. Поэтому вполне оправданно, что в документах, регламентирующих отно- шения правотворчества, есть «специальные статьи», закрепляю- щие принципы организации этого процесса.
Ими пронизан весь ход правотворчества. Они распространяют свое влияние на начальном этапе, в порядке выявления потребно- сти в правовой реакции на изменения в жизни, и на завершающей стадии, когда происходит издание нормативного правового акта.
Помимо этого важно подчеркнуть, что принципы не существу- ют сами по себе, а находятся в тесном взаимодействии и взаимо- дополнении. Поэтому существует целая система, которую необхо- димо конкретизировать, опираясь на потребности развития обще- ства и устоявшиеся закономерности правотворческого процесса.
В юридической науке высказаны многообразные взгляды на систему принципов правотворчества, в числе которых рассмат- риваются: демократизм, профессионализм, конституционная законность, соответствие реальной действительности, использование право- вого аппарата, научность, справедливость
1
; научность, демократизм, непосредственное правотворчество, плановость, объективность, системность
2
Имеются и более структурированные конструкции принципов.
Так, предлагается, исходя из характера правотворческой деятель- ности, выделять общие принципы (так называемые абстрактные, т. е. не порождающие конкретных общественных отношений, а определяющие их систему) и специальные (реализуемые в про- цессе конкретных видов правотворчества и носящие в силу этого организационный характер).
К системообразующим принципам правотворчества в этой связи относят социальную ориентацию, демократизм, закон- ность, научную обоснованность, оптимальность, системность, иерархичность
3 1
Общая теория права : учеб. для юрид. вузов / Ю. А. Дмитриев [и др.] ; под общ. ред. А. С. Пиголкина. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. 384 с.
2
Мелехин А. В. Теория государства и права : учебник. М., 2007. 640 с.
(Университетская версия).
3
Сысоев Ю. Е. Системообразующие принципы нормотворчества : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15—23.

13
Представляется, что не все руководящие начала из предло- женных перечней являются принципами правотворческой дея- тельности в собственном смысле этого слова. Вряд ли к их числу следует относить юридико-технические приемы или требования, предъявляемые к субъекту правотворчества или проекту правово- го акта. Правотворческая деятельность — это прежде всего про- цесс создания правовых норм. Поэтому основные принципы должны распространяться на все его этапы и не ограничиваться только аспектом деятельности.
В вопросе о видах принципов правотворчества автор придер- живает точки зрения, что их систему образуют объективность, демократизм, конституционность, законность, профессионализм, научность, системность.
Объективность как принцип правотворчества означает, что данная деятельность рассматривается как реальный факт соци- альной действительности и правовой жизни человечества. Закон- ное решение как результат правотворчества это не продукт ка- ких-то абстрактных умозаключений, а естественная реакция на те потребности государства, социума и экономики, которые порож- дены современной практикой.
В своих устремлениях субъекты правотворческой деятель- ности должны в первую очередь руководствоваться объектив- ными законами общественного строя и тенденциями развития человеческого общества. При этом важно не замыкаться на од- них правовых явлениях, а подходить к процессу формирования права с более широких позиций, учитывать все факторы, свя- занные с ним.
Цели правотворческой деятельности должны увязываться с ос- новными человеческими ценностями и требованиями естественной справедливости (свобода, равенство, независимость и т. д.).
Необходимо, чтобы язык писаного права был беспристраст- ным, категоричным, непреложным, безусловным, выражал стро- гость правовых велений. К этому нужно стремиться, переводя объективно существующую государственную волю в конкретный нормативный материал — текстовую форму, придавая ей фор- мальную определенность.
Демократизм правотворчества в первую очередь предполагает конструктивное и разностороннее сотрудничество государствен- ных органов с гражданским обществом в вопросах создания норм права. Активное участие граждан в управлении государством — это требование Конституции Российской Федерации (ст. 3). В этой связи к общественному мониторингу действующего законо- дательства в стране важно привлекать ученых, специалистов,

14 различные объединения и социальные группы граждан, для того чтобы они помогали выявлению правовых пробелов, установле- нию правотворческих погрешностей, разработке проектов кон- кретных нормативных правовых актов.
С другой стороны, принимаемые решения должны соответ- ствовать социальным ожиданиям, т. е. быть востребованными общественной практикой и опираться в своей реализации на под- держку широких слоев населения, в обязательном порядке быть понятными и поддерживаться персоналом организаций, если речь идет о ведомственных актах. И это реально тогда, когда право- творческие решения отражают социальные интересы и устанав- ливают справедливый баланс ценностных ориентаций членов общества.
Большое значение имеет информационный взаимообмен между субъектами правотворческой деятельности, представите- лями государственных структур и населением как конечным правоприменителем. Речь здесь идет об этапе подготовки про- екта нормативного правового акта. Особенно это касается тех моментов, когда в разработке находятся правотворческие проек- ты, напрямую затрагивающие права и законные интересы граж- дан и организаций.
Гласным и открытым должен быть процесс обсуждения. В этой связи заслуживает быть отмеченной практика размещения проек- тов правотворческих решений, выработанных федеральными орга- нами исполнительной власти, на своих официальных сайтах в сети
«Интернет». Данная практика обязательна для всех проектов, за- трагивающих права и свободы человека и гражданина
1
Конституционность как принцип указывает на особую роль
Конституции Российской Федерации в правотворческой деятель- ности. Конституция является основным источником права, со- держащим исходные начала для всей правовой системы, и непо- средственно регулирует основополагающие государственно- правовые отношения
2
Положения, закрепленные в Конституции Российской Феде- рации, определяют направления правотворческой деятельности.
Конституция также устанавливает пределы правового вмеша- тельства государства в социальные отношения в обществе.
1
Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Ин- формационное общество (2011—2020 годы)» : постановление Правительства
Рос. Федерации от 15 апр. 2014 г. № 313 с изм. и доп.
2
Шахрай С. М. Указ. соч.

15
Законность — следующий универсальный принцип, охваты- вающий все стороны правовой жизни, в том числе и область правотворчества. Требование о неуклонном и точном исполнении законов и основанных на них подзаконных правовых актов всеми участниками правотворческих отношений — это суть принципа законности, которая в равной мере относится как к процессу раз- работки правовых актов, так и к их форме и содержанию.
Субъекты правотворческой деятельности в своих действиях не должны выходить за пределы очерченной для них компетенции, а обязаны четко следовать границам имеющихся полномочий.
Гарантией обеспечения данного принципа выступает глас- ность относительно подготовки проектов нормативных правовых актов, открытость и доступность информации о принятых норма- тивных правовых актах.
Профессионализм как позиция правотворческой деятельности означает, что проекты нормативных правовых актов готовятся специалистами, имеющими соответствующее образование, обла- дающими правотворческими практическими знаниями, навыками и умениями. В противном случае правовые нормы появляются без учета реальных потребностей, с грубыми отступлениями от правил юридической техники. К сожалению, правотворческая практика изобилует такими несовершенными «творениями».
Поэтому сегодня актуальна задача формирования штата и ре- зерва специалистов, способных организовывать и осуществлять правовой мониторинг, прогнозирование и планирование право- творческой деятельности, подготовку проектов нормативных правовых актов. Они должны знать приемы и способы право- творчества. Для этого необходима подготовка, которая плано- мерно должна осуществляться в образовательных учреждениях, на курсах повышения квалификации руководящих работников, в системе текущей профессиональной подготовки работников про- куратуры.
И начинать обучение требуется с институтской скамьи. Пра- воохранительной практике нужны не просто специалисты, вла- деющие формальными знаниями, а работники, разбирающиеся в правовой материи, четко представляющие механизм рождения правовой нормы, способные видеть правотворческую ошибку и действовать согласно этим обстоятельствам.
Именно выпускники вузов и являются основными волонтера- ми, вступающими в ряды правотворцев государственных органов.
Научность как принцип предполагает, что методы, сред- ства, формы и содержание правотворческой деятельности

16 должны опираться на выводы и рекомендации науки, быть проверены на практике.
В этой связи заслуживает внимания вопрос разработки фунда- ментальной теории правотворчества, которая бы содержала чет- кие и обоснованные решения по многим темам методологии и технологии правотворческой деятельности.
В настоящее время правотворческая проблематика активно вовлечена в процесс научного осмысления. Появился ряд круп- ных работ
1
. Вместе с тем говорить о том, что сформировалась полноценная теория правотворчества, не приходится.
Показателем научного подхода к организации правотворче- ской деятельности является профессиональное использование на практике возможностей правового мониторинга. Опираясь на не- го, можно определить цели и механизмы необходимого правово- го регулирования. Мониторинг правоприменения сегодня являет- ся одним из самых эффективных инструментов наблюдения за состоянием и развитием социально-правовых процессов, оценки качества принимаемых правовых решений.
Показателем научности правотворческой деятельности явля- ется активное использование современных информационных технологий, методов моделирования, прогнозирования и соци- ально-правовых экспериментов. Становится все более очевид- ным, что прорыв на этом направлении связан с созданием новых правовых механизмов, сопряженных с современными информа- ционными технологиями. Качественным отличием этих механиз- мов должна стать автоматизация процессов сбора, накопления и обработки правовой информации, проведение, хотя бы частично, автоматизированного анализа правовых норм, стандартизация и унификация правовых решений. Только при таких условиях можно рассчитывать на упрощение правотворческого процесса, сокращение разрыва между существующей и требующейся ско- ростью создания новых правовых решений, облегчение работы с нынешним громадным, запутанным и неупорядоченным масси- вом правовой информации
2 1
См., напр.: Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Вла- сенко. М., 2013. 312 с. ; Кашанина Т. В. Юридическая техника : учебник.
2-e изд., пересмотр. М., 2015. 496 с. ; Сенякин И. Н. Фундаментальное иссле- дование вопросов юридической техники // Журнал российского права. 2012.
№ 1. С. 121—127.
2
См. об этом: Голоскоков Л. В. Методология исследования модерниз а- ции права: классический и информационно-коммуникативный подходы //

17
Уже давно никто не оспаривает тот факт, что на всех стадиях правотворческого процесса должны привлекаться ученые, специ- алисты своего дела, эксперты, консультанты.
Так, обязательным является проведение независимой экспер- тизы в отношении проектов административных регламентов по выполнению государственных функций и оказанию государ- ственных услуг
1
Научный подход — это еще и тщательный просчет вариантов достижения поставленных целей. Из максимально возможного числа способов правового воздействия выбирается тот, который в создавшихся жизненных условиях общества является наиболее оптимальным. При выборе варианта учитывается все многообра- зие правообразующих факторов — экономические, социальные, образовательные, морально-психологические и другие объектив- ные моменты утилитарного бытия.
Системность правотворчества заключается в том, что про- цесс «создания» норм права — это единое целое. Другими слова- ми, ни на одном из этапов правотворчества не должно быть до- пущено ошибки, так как в силу цикличности движения юридиче- ской нормы в природе очевиден риск нарушения порядка ее при- менения, что, в свою очередь, может повлечь за собой искажение законных прав и интересов граждан. Поэтому при планировании и осуществлении правотворческих операций должны учитывать- ся возможные последствия. Неудовлетворительная работа на од- ном участке может привести к неудовлетворительным результа- там в целом. Например, неправильно поставленная цель приведет к итогу, который не соответствует социальным ожиданиям. То же самое может произойти, если неверно выбрана, например, форма нормативного правового акта.
С позиций системности любой разрабатываемый нормативный правовой акт должен органически интегрироваться в существу- ющее правовое поле, и в этой связи следует учитывать действу- ющее законодательство, согласовываться с его положениями.
Другим требованием системности является ориентация проек- та нормы на перспективные социальные ожидания. Только в этом случае может быть обеспечена стабильность правового регулиро-
Современные методы исследования в правоведении / под ред. H. И. Матузо- ва, А. В. Малько. Саратов, 2007. С. 397—423.
1
О порядке разработки и утверждения административных регламентов ис- полнения государственных функций (предоставления государственных услуг) : постановление Правительства Рос. Федерации от 11 нояб. 2005 г. № 679 с изм. и доп.

18 вания. Сиюминутные цели не должны закладываться в основу создания какого-либо предписания, так как они приводят к «за- хламлению» правового материала и его частому изменению. К сожалению, такое все еще практикуется.
Реализация рассматриваемого принципа требует также учета имеющихся в государстве горизонтальных и вертикальных правотворческих связей. Что это значит? Смысл данной установ- ки кроется в том, что важно согласовывать свои цели и действия с целями и действиями других субъектов правотворческой дея- тельности. Обязательно учитывать вертикальные (иерархические) связи, которые имеют место в механизме правового регулирова- ния. Скажем, положения нормативного правового акта федераль- ного министерства не могут расходиться с положениями акта большей юридической силы, тем более противоречить им, например, положениям постановления Правительства Российской
Федерации, указа Президента Российской Федерации, федераль- ного закона. В противном случае еще чаще будут активны право- творческие коллизии, что приведет к путанице и проблемам как в правоприменении, так и в совершенствовании нормативной базы.
Системность правотворчества означает также борьбу с «пере- производством» нормативного материала. Правовой массив дол- жен быть структурирован и систематизирован.
Практическое следование в ходе правотворчества указанным принципам — это небольшая, но гарантия качества принимаемых правовых решений. А особенность нормативных правовых актов, конечно, наряду с должным правоприменением, как известно, является по большому счету гарантией качества общественного бытия в целом и в различных его областях.