Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

236 местного самоуправления занято более 55% всех работников управленческого аппарата,
391
на долю муниципальных бюджетов приходится около 40% бюджетных доходов государства.
392
Система органов местного самоуправления строится на основе административно–территориального деления. Конституция США относит к компетенции штатов вопросы административно–территориального деления и учреждения местного самоуправления.
393
Штаты (кроме

237
Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата.
Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.
Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата
Виргиния): Федеральные акты - Конституция США,
395
решения Верховного
Суда,
396
акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).
397
Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения
Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).
398
Местные акты - местные хартии.
399
Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы,
Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.
395
См.: Конституция США. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель
В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2003
www.constitution.garant.ru.
396
См.: Лузин В.В. Методы толкования конституции в деятельности Верховного суда США. Издательство
Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.2003.
397
C
м.: National League of Cities Weekly. www.infousa.ru/government/.
398
См.: Правовое регулирование местного управления в США//Социальные и гуманитарные науки: зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59.
399
См.: Handbook for Virginia Mayors and Council Members/ eds. Sandra H.Wiley, Mary Jo Fields.- Center for
Public Service, University of Virginia, 1993.
Американский федерализм: второе рождение старого принципа.
Вопросы Демократии. Электронные журналы ЮСИА, том 2, № 2, апрель 1997. www.infousa.ru.government.

238 связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.
400
Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение
“муниципалитетов” и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д.
401
Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.
В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины XIX века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела.
402
В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.
403
Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении
400
См.: Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: Пер.с англ. / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. – М.: Издательская группа
“Прогресс” – “Литера”, 1994.
401
См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты.- М., 1993.
402
См.: Бабун Р.В. Американский федерализм и местное самоуправление // Регион: экономика и социология.
1994. N 1.
403
См.: Local Government in the United States of America.- Martinus Nijhoff, Hague.1961, p.11-12.
Американский федерализм: второе рождение старого принципа.Вопросы Демократии. Электронные журналы ЮСИА, том 2, номер 2, апрель 1997. www.infousa.ru.government.

239 правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.
Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как
основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует
муниципальные
полномочия,
права,
обязанности
и
привилегии.
Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа " home rule".
404
Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата:
1) разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления;
2) осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом.
Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от
404
Хартия (Конституция) — основополагающий юридический документ для деятельности муниципальных органов власти, основа для существования системы муниципального права. Особенность Хартии
(Конституции, Закона) как юридического документа заключается в том, что, с одной стороны, действие его ограничено в пространстве территорией города, но, с другой стороны, в том, что все остальные государственные органы и структуры местного самоуправления признают факт его существования и действия как закон, хотя в период пребывания вне пределов муниципального образования он на них непосредственно и не распространяется. Хартия (Конституция, Закон) включает в себя: 1)характеристику и описание тех границ, в которых она действует (границ города); 2)описание и характеристику структуры муниципальных органов местного самоуправления, их прав и обязанностей, а так же порядка их формирования (выборов, назначения, найма);3) разграничение полномочий, систем “сдержек и противовесов”, создаваемых в политической и административной сферах руководства городом;4) описание основных символов города — флага, герба, печати и др.; 5)описание внутренней структуры города: его районов, коммун и др. Наличие такого документа и твердые гарантии его признания фактически означают разделение властных полномочий по вертикали и невмешательство более высоких уровней власти в деятельность муниципальной власти, что является одной из основ городского самоуправления. См.:
Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США //Государство и право, 1994, № 5. С. 126-134.

240 усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).
Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.
Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.
405
Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.
Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и
местного управления в настоящее время определен программой "нового
федерализма", разработанной федеральным правительством.
406
Типы местного самоуправления
В настоящее время в Соединенных Штатах насчитывается более 79 тысяч различных административно-территориальных единиц.
407 405
См.: Соединенные штаты Америки, Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.,
1993.
Обычный городской житель одновременно имеет дело с тремя или четырьмя
406
Новый федерализм (New Federalism). Программа децентрализации власти федерального правительства и передачи части средств от федеральных налогов штатам (General Revenue Sharing) для использования по своему усмотрению, выдвинутая президентом Р. Никсоном (Nixon, Richard M.).Источник: www.americana.ru.
407
См.: Правовое регулирование местного управления в США//Социальные и гуманитарные науки: зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59.

241 различными уровнями администрации: на уровне графства, города и, возможно, на уровне района. Такое деление существует для того, чтобы облегчить ведение местных дел. Правила и процедуры для всех этих органов и структур определены законодательными собраниями соответствующих штатов. Хотя большинство административно-территориальных единиц принадлежит к указанным выше категориям, существует множество отклонений от этих норм. Все они являются элементами государственного управления в штатах.
В соответствии с проведенной в 1999 году переписью,
408
Графства - 3.042 соотношение числа единиц местного управления в США является следующим:
Муниципалитеты - 18.862
Тауншипы - 16.822
Школьные округа - 15.174
Специальные округа - 25.962
Всего - 79.913
Как видно из приведенных данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа.
409
Графство
Наиболее крупной административно-территориальной единицей в штате является графство. Количество графств в штатах разное. В двух штатах,
Коннектикуте и Род-Айленде, нет ни одного графства.
Правительства графств сильно разнятся между собой по размеру
(графство Лос-Анджелес имеет территорию 4 тыс. кв. миль и население свыше 7 млн. человек; графство Говард, штат Арканзас, имеет территорию
600 кв. миль и население около 11 тыс. человек) и их административному
408
См.: Грац Роберта. Город в Америке: Жители и власти / Пер. с англ. Глазычев В. Л.;– М.: Ладья, 1995.
409
См.: Local Government Reform and Reorganization: An International Perspective, p.8; State and Local Roles in the Federal System.-ACIR, Washington, DC,A-88, p.228.

242 весу (они играют очень большую роль в сельской местности и меньшую роль в городах).
410
Районы и малые города
Эта форма самоуправления восходит к 17-ому веку и в настоящее время сохраняется в 21-ом штате, больше всего в штатах Новая Англия и на
Среднем Западе.
411
Характер районов также меняется от штата к штату. Однако по большей части район является основным подразделением графства. Некоторые районы имеют большое значение, как в смысле занимаемой территории, так и в смысле выполняемых административных функций. Однако другие районные администрации играют значительно меньшую роль.
С течением времени по мере того, как американцы переселялись из сельских районов и малых городов в большие города и их окрестности, концепция малых городов и районов претерпела изменение: они превратились в муниципальные корпорации, осуществляющие функции самоуправления в городских районах в соответствии с законодательством штатов.
Специальные округа
Специальные округа, как правило, представляют собой административные органы, создаваемые для оказания определенного вида услуг, как-то: школы, парки, канализация, санитария, водоснабжение, аэропорты и т.д. Размеры их могут быть весьма различны. Многие из них расположены вне городских зон.
Школьный округ является наиболее распространенным типом специального округа в Соединенных Штатах. В 1942 году было 108 тысяч таких, округов; но, по мере того как улучшалась транспортная
410
См.: Скидмор М.Д., Трип М.К. Американская система государственного управления. Отв. ред. А.В.
Никифоров. М., 1993.
411
См.: Иванов В.В. Принцип разделения властей в конституции США 1787 г. и конституции Франции
1791г.: сравнительный анализ. // Государство и право. 2000. №12. С.83.

243 инфраструктура, произошло укрепление школьных округов. В 2002 году их было около 15 тысяч.
412
Народное образование является одной из основных сфер компетенции штатов. В большинство школьных округов подчиняется местным органам власти. Во главе школьных округов стоят школьные советы. Как правило, в такие советы избираются представители местного населения. Они определяют школьную политику, программы, бюджеты, нанимают инспекторов и в некоторых случаях устанавливают уровень налогов.
Контроль за работой школьного округа в большинстве штатов возлагается на орган на уровне штата, обычно называемый Департаментом образования или
Департаментом народного просвещения.
Для решения проблем, выходящих за рамки полномочий существующих органов самоуправления, создаются специальные округа. Примером может служить региональная комиссия по водному хозяйству. Но создание таких комиссий часто усложняет и дробит процесс местного самоуправления.
Региональные единицы
В наше время для решения проблем, выходящих за территориальные, а иногда и административные рамки отдельных штатов, графств и городов, создаются региональные организации. Создание региональных органов является часто результатом соглашений между штатами, направленных на решение конкретных проблем, например, экологических, которые выходят за рамки штатов.
На всех трёх уровнях государственного управления - федеральном, штатском и местном - практикуется и финансируется создание специальных территориальных округов.
413
Муниципальные органы управления
Около трёх четвертей населения США в настоящее время проживают в одной из 273-х городских зон. Обычно городская зона состоит из примерно
412
См.: Старцев Я.Ю. Курс лекций. "Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах"
Тема 15. Американская система. Екатеринбург: УрАГС, 1997.
413
См.: Корявин Л. От небоскребов до "одноэтажной Америки": Как строится в США власть на местах //
Российская Федерация. 1994. N 12.