Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

254
Тенденции в использовании различных форм органов местного
самоуправления.
Форма органов муниципального управления, используемых данной местностью, - лишь средство. Она важна с точки зрения управления районом, а также распределения влияния различных групп интересов в муниципалитете. Местные культурных традиции играют свою роль в определении типа органов управления, и в том, каким образом эта форма изменяется в соответствии с положением. Поэтому не существует ни одной схемы управления, которая подходит для всех районов.
В 23-х очень больших городах с населением 500 тысяч или более, по оценкам Бюро по проведению переписи населения от 1986 года, 19 использовали совет, возглавляемый мэром, а остальные совет, возглавляемый менеджером. Среди 182 городов с населением 100 тысяч или более, 77 (42,3 процента) используют совет, возглавляемый мэром, 102 (56 процентов) совет, возглавляемый менеджером, и лишь 3 (1,6 процента) комиссию. Ни в одном из этих городов не используется в качестве формы органов управления городское собрание.
428
Городские службы
А. Местные органы власти выполняют многие из тех же функций, что
и правительства штатов, однако упор делается на местные службы.
Эта деятельность может быть сгруппирована по трем основным категориям:
1. законодательная (разработка и принятие местных законов и положений),
2. судебная (деятельность транспортных и других муниципальных судов),
3. исполнительная (осуществление деятельности муниципальных органов управления и соответствующих бюрократических структур).
Сегодня круг требований, предъявляемых к местным органам управления и соответствующим сферам муниципальной деятельности
428
См.: Сахаров Н. Советы и мэры в американских городах // Народный депутат. 1993. №8. С. 56 - 58.

255 безграничен. Сюда входят образование на всех уровнях, регистрация актов гражданского состояния, связанных с функционированием города
(свидетельства о рождении, о браке, титулы собственности и другие аналогичные регистрационные записи), общественное здравоохранение и социальные службы, строительство и поддержание инфраструктуры, работа библиотек, зоны отдыха.
Перечни форм и видов деятельности местных органов власти, варьируются от территории к территории, однако более или менее типичными являются следующие:
1. жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт;
2. полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружение, водоснабжение, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства;
3. контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процесса дробления объектов собственности;
4. регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей;
5. социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодёжи, престарелым гражданам, деятельность местных общин;
6. планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая формы деятельности, перечисленные выше.
Б. Городское развитие, основная функция большинства администраций
городов, заслуживает особого внимания.

256
Городское развитие в Соединенных Штатах характеризуется тесным взаимодействием между правительственными и предпринимательскими структурами, которое представляет собой интересную модель приватизации предприятий для стран Восточной Европы.
429
Городское развитие, как правило, основывается на местной инициативе и деятельности, осуществляемой в рамках специальных регулятивных положений штата и конституций штата (при поддержке в период с 1950 по
1970 годы со стороны федерального правительства).
430
Эта система имеет главным своим достоинством гибкость частная компания, осуществляющая развитие территорий, может более оперативно, чем правительство осуществлять контракты с компаниями по строительству жилья, фирмами, коммерческими структурами и другими инвесторами.
Кроме того, контракт обеспечивает защиту местного правительства и населения, поскольку требует от компании, осуществляющей развитие территории, учитывать общественные потребности.
В соответствии с этими положениями, существующими в штатах, местные органы управления имеют право приобретать и освобождать участки территории и передавать их частным организациям, компаниям, занимающимся развитием территорий и строительством в соответствии с контрактом, в котором оговариваются темпы строительства, формы допустимого использования земель и финансовая выгода для соответствующего района от использования данной территории. Затем компания, осуществляющая развитие территории, продает или сдает в аренду участки земли для жилья, коммерческой или иных форм разрешенной деятельности. Эти контракты обеспечивают данной компании получение прибыли, которая позволяет ей удовлетворить финансовые и строительные потребности соответствующей муниципальной территории.
Тем не менее, эта система имеет определенные недостатки. В тех случаях, когда компания по развитию территории выбирается недостаточно
429
См.: Америка: многообразие городского самоуправления // Российская Федерация. 1996. N 16.
430
См.: Соединенные штаты Америки, Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М.,
1993.

257 тщательно или когда необходимы крупные экономические субсидии для привлечения инвестиций, земля может годами не использоваться. Кроме того, особенно на начальном этапе эта программа может быть использована для того, чтобы исключить районы, в которых живут бедные слои населения и низкодоходные группы или национальные меньшинства, развивая вместо этого районы проживания богатых и средних слоев. Однако эти проблемы могут, быть решены в результате осуществления реалистичных планов, в которых основной упор делается на реабилитации, восстановлении, а не на разрушении и которые обеспечивают выделение в необходимых случаях пособий бедным слоям населения на переселение. Факт остается фактом - основная модель сотрудничества между частными и государственными структурами в осуществлении городского развития способствовала преобразованию значительных участков городских территорий с периода второй мировой войны.
В. Несомненно, что этот перечень муниципальных услуг мог бы быть
расширен. Однако для того, чтобы получить правильное представление об этих разнообразных видах и формах деятельности целесообразно рассмотреть список из пяти основных статей городских расходов, представленных в порядке убывания в пересчете на душу заселения:
431

258 4.
Деятельность полиции;
5.
Канализация, санитария и гигиена;
6.
Источники финансирования деятельности органов местной власти.
Каким образом города и особенно крупные города финансируют деятельность необходимых служб?
А. Бюджет.
Все местные органы управления должны составлять годовой бюджет.
Многие законы штатов требуют, чтобы местные бюджеты были сбалансированы. Как правило, главы административных управлений в соответствии с существующими правилами и ограничениями разрабатывают бюджет своей организации. Зачастую имеют место широкие дебаты относительно того, какие службы и программы правительство должно финансировать и в какой степени.
В зависимости от формы местного органа управления и его структуры эти бюджетные конфликты, как правило, разрешаются главой исполнительной власти (мэром) и законодательной ветвью власти (советом).
Б. Откуда поступают доходы?
Откуда местные официальные лица получают доходы для того, чтобы оплачивать предоставляемые услуги? Каковы основные источники доходов, которыми пользуется местная администрация?
Во-первых, наиболее важным источником доходов является доход на собственность, одно время используемый администрацией всех местными администрациями. Налог на собственность собирается на недвижимость
(землю и здания) и на личную собственность (например, на автомобили). Эти налоги базируются на стоимости налога на собственность, устанавливаемые местной администрацией.
432
Другим важным источником местных доходов может быть подоходный налог (взимаемый в шести штатах, в основном на Востоке), налог с оборота на некоторые или все виды товаров, продаваемые в городе (в 16 штатах
432
См.: Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М.,
1996.

259 разрешается местной администрации взимать этот налог), штрафы и взносы
(штрафы взимаются за нарушения законов, например, за нарушение правил дорожного движения, и взносы за предоставляемые специальные услуги), специальные налоги уплачиваются владельцами собственности за правительственные услуги, которыми пользуется собственник), налоговые доходы (например, за гаражи, проекты строительства домов, рынки и так далее) и путем продажи государственных ценных бумаг (сертификат, который гарантирует оплату затраченных денег и процентов по ним в конкретный срок).
433
В дополнение к местным источникам доходов, большинство местных администраций получают экономическую помощь от правительств штатов и федеральных органов. Фонды штатов разделяются на две основные категории:
1.
Общая правительственная поддержка;
2.
Субсидии по категориям для поддержки конкретных программ или проектов, например, строительства дорог, общественные нужды, образование.
Федеральная финансовая помощь также подразделяется на два основных вида:
1.
Так называемая субсидия в форме оказания помощи;
2.
Разделение доходов.
Обычно первый вид помощи предоставляется непосредственно определенным федеральным департаментом для практического использования. Существует около 500 федеральных программ субсидий с различными целями (от подготовки полицейских до контроля за канализацией), однако, две трети федеральных субсидий используются для оплаты расходов на социальные нужды и расходы по строительству дорог.
434 433
См.: В основании пирамиды: как работают местные органы самоуправления в США, Великобритании,
Франции // Народный депутат. 1990. 14. С. 112 - 118.
434
См.: Хиви Д. Финансы местных органов власти в США // Финансы. 1995. N 10.

260
Концепция разделения доходов с администрацией штатов и местными органами власти, это возвращение администрации Штатов и местным органам власти части доходов, собранных федеральным правительством в этом штате.
Сегодня, однако, из-за нынешних финансовых трудностей, с которыми сталкивается федеральное правительство, разделение доходов больше не является источником финансирования местных органов власти.
Раньше источниками доходов местных органов власти были следующие:
31 процент от налогов на собственность;
31 процент от администрации штатов;
8 процентов от федерального правительства;
7 процентов от выручки коммунальных предприятий;
4 процента от налога с оборота;
2 процента от личных доходов;
1 процент от других налогов и взносов;
16 процентов из других источников.
Эти оценки основаны на общих данных для стран, городов, школ и специальных округов.
435
В. Облигации
Распределение доходов для каких-либо конкретных местных органов управления может значительно отличаться от вышеприведенных данных.
До тех пор, пока существуют органы власти, у них будет потребность брать взаймы деньги, когда требуемые расходы превышают доходы. Эти доходы могут быть различными, например, от краткосрочных проектов до долгосрочных капитальных проектов. Способность властей брать деньги взаймы зависит в основном от восприятия их кредиторов того, что власти готовы и способны выполнить свою просьбу по выплате кредитов. Без такой просьбы индивидуальные лица и институты не будут добровольно давать деньги властям. В некоторых случаях кредиторы ожидают получить полные
435
См.: Там же.

261 гарантии со стороны властей. В других случаях кредиторы могут быть удовлетворены получением выплат исключительно из определённых доходов, например, доходов, получаемых в связи с деятельностью конкретной структуры, (например дорожные пошлины или выплаты за пользование электричеством).
436
Многие другие факторы будут влиять на условия, согласно которым власти могут брать деньги взаймы. Эти условия зависят от лиц и организаций, которым необходимо будет выплатить по долговым обязательствам, например, банкам, финансовым институтам и индивидуальным вкладчикам. Тип финансируемых расходов зависит от гарантий, предоставляемых по выплате по долговым обязательствам местными администрациями (гарантии по обязательствам местных администраций, в основном зависят от федерального налогообложения доходов). В Соединенных Штатах обычная практика, когда местные администрации не пользуются своим правом предоплаты по долговым обязательствам на определенный период, например, в течение 10 лет; это ограничение объясняется тем фактом, что вкладчики по долговым обязательствам обычно настаивают на этом положении.
437
Вышеизложенные положения это только некоторые факторы, влияющие на общественное финансирование; многие другие факторы также следуют учитывать, прежде чем местным властям начинать программу по кредитованию. Разрабатывая такую программу, местные власти должны учитывать существующие обычаи и особенности вкладчиков, которые, как ожидается, купят долговые обязательства, таким образом, гарантируя наилучшие возможности предлагаемыми обязательствами предполагаемым кредиторам.
Роль органов управления штата и местных властей в мероприятиях
Федерального Правительства, способных оказать воздействие на состояние окружающей среды, очень высока.
436
См.: Финансовая база местных органов власти западных стран: Сб. обзоров. М.: ИНИОН, 1994.
437
См.: Местное самоуправление и федерализм: опыт США. Архив ИЭГ. www.opec.ru/library/.

262
Национальные органы управления действуют в штатах и отдельных районах. В принципе, деятельность федеральных органов управления не подпадает под действие законов штата и местных органов управления и не контролируется ими. Однако в зависимости от характера этой деятельности, органы управления штата и местные власти по федеральному законодательству наделяются определенными правами в связи с предлагаемыми мероприятиями.
Эти гарантии дают штатам и отдельным местностям возможность играть существенную роль в предлагаемых мероприятиях на федеральном уровне, оказывающих значительное воздействие на состояние окружающей среды, отрицательное влияние на памятники истории, а также в предлагаемом использовании парков, исторических районов, районов отдыха и заповедников. Эти меры процедурной защиты применяются, если федеральные органы управления предлагают осуществить проект строительства, выделяют субсидии для осуществления проекта строительства либо предлагают принять постановление или осуществить какую-либо политику. Местные власти теснее связаны с конкретной реализацией мероприятия и, возможно, более чувствительны к его последствиям, и поэтому мнение населения данной местности способно обеспечить охрану окружающей среды, оказывая влияние на федеральный уровень.
Данные процедуры регулируются рядом различных законоположений и исполнительных приказов на национальном уровне. Они обеспечивают определенную степень координации деятельности органов управления на разных уровнях и еще одну форму сдержек и противовесов в федеральной системе управления.
Местная автономия в режимах, ранее обеспечивавших значительную степень централизации.
Децентрализация власти среди местных органов самоуправления является важной возможностью изменения структуры управления и наделения населения возможностью контролировать власти. Существуют, по

263 крайней мере, два способа решения этой задачи - использовать Конституцию, по которой местным органам управления предоставляются полномочия по осуществлению управления в своем регионе в рамках общегражданского законодательства. Другой способ с помощью законов. В любом случае, предоставление полномочий местным органам управления может дать служащим местных органов власти средства для осуществления (в процессе управления) чаяний местного населения.
438
Полномочия, делегированные местным органам управления, представляют собой эквивалент национального суверенитета на местном уровне. В их число могут входить полномочия на принятие законов и законодательных актов, взимание налогов и сборов для финансирования местных программ и проектов, обеспечение обслуживания, включая набор и увольнение местных служащих, и проведение политики в области культуры и по вопросам, касающимся качества жизни, например, окружающей среды, землепользования и сохранения исторического наследия.
Местным органам управления могут предоставляться полномочия на принятие собственного устава или Конституции, регулирующей ведение дел на местном уровне.
Например, прежде чем федеральное правительство предоставляет штату субсидию на постройку шоссе, пересекающего местный парк, необходимо провести консультации с природоохранными организациями и изучить акты государственных архивов, имеющих отношение к подобным вопросам. Ещё один пример; если национальное правительство строит дамбу в штате, этому штату сообщается о значительном влиянии проекта на состояние окружающей среды, а результат консультаций фиксируется в государственных архивах.
439 438
См.: Бабун Р.В. Американский федерализм и местное самоуправление // Регион: экономика и социология.
1994. N 1.
439
См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США/ Отв.ред. Шамберг В.М. М.: ИМЭиМО,
1990.