Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

221
Разделами VII
369
и VIII
370
статьи III
371
Конституции страны предусмотрено, что местные органы власти состоят из приходов, муниципалитетов, а также двух типов областей: автономных - на островах
Мадейра и Азорских, и административной - на континентальной части.
Процесс упорядочения административного деления пока еще не завершен и в настоящее время структура местной власти включает в себя 4052 прихода (из них 3848 находятся на континенте и 204 - на островах). Эти приходы сгруппированы в 18 районов на континентальной части страны и 2 автономные области на островах. Районы являются временными формированиями и будут упразднены по завершении процесса создания административных областей, количество которых пока не определено.
372
Помимо этого на Азорских островах и Мадейре функционируют, начиная с 1976 г. автономные области. Территория Макао, расположенная в
Юго-Восточной Азии, в силу географической удаленности и исторических причин имеет свой собственный статус. Муниципалитеты Лиссабона и Порто
- двух крупнейших городов страны - до 1980 г. были разделены на подопечные районы. Однако затем районы были упразднены, а их функции переданы различным центральным органам управления.
373
Муниципалитеты являются типичной формой местного управления в
Португалии. Их исторические корни восходят к временам Римской империи, а возникли они в XII в. Тем не менее, вплоть до XVI в. они не были формализованы и лишь в XIX в. обрели многие из тех черт, которые характеризуют эти органы власти сегодня. Современные функции и полномочия муниципалитетов, как и современная система муниципального
369
Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г.
Раздел VII. Автономные
области. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
370
Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г.
Раздел VIII. Организация
местной власти. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
371
Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г.
Основные принципы. Статья
3. Суверенитет и законность. 1. Суверенитет, единый и неделимый, принадлежит народу, который осуществляет его в формах, предусмотренных Конституцией. 2. Государство подчиняется Конституции и опирается на демократическую законность. 3. Юридическая сила законов и других актов государства, автономных областей, местных органов власти и любых иных публично-властных учреждений зависит от их соответствия Конституции. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
372
См.: Португалия: Конституция и законодательные акты. М., 1979.
373
См.: Там же.

222 финансирования, определены в Законах № 100/84 и 38/84 от 29 марта 1984 г.
374
Муниципалитеты (Conselhos or Municipios)
Тем не менее, в настоящее время готовится целый ряд мер, направленных на создание действенной системы местного самоуправления.
Муниципалитеты подразделяются на городские и сельские, последние в свою очередь классифицируются по численности населения и налоговым доходам. Поскольку существующая система в значительной мере устарела, разрабатываются иные критерии классификации местных органов власти.
В соответствии с Конституцией муниципалитеты обладают широкими полномочиями, необходимыми им для развития территории и обеспечения благосостояния населения.
375
В тех сферах, где полномочия муниципалитетов совпадают с правами центрального правительства, деятельность ведется на основе законов и регуляций, принимаемых правительством. Это в первую очередь относится к
Основываясь на своих финансовых возможностях и имеющейся рабочей силе, они управляют собственностью, обеспечивают медицинские и санитарные услуги, распределяют электроэнергию и водные ресурсы, создают условия для деятельности рынков, функционирования общественного транспорта, культурных учреждений, мест отдыха и спорта. Ими ведется работа по обеспечению общественной безопасности, деятельности полиции, пожарной охраны, начального образования, по содержанию жилищного хозяйства и планированию городского развития, сбору отходов и мусора, созданию условий для ведения деятельности в сельском и лесном хозяйстве, рыбной ловли и охоты, занятия туризмом и торговлей.
374
См.: Португалия: Конституция и законодательные акты. М., 1979.
375
См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Статья 236. Категории
местных самоуправляющихся единиц и административное деление. 1. В континентальной части
Португалии местными самоуправляющимися единицами являются приходы, муниципии и административные области. 2. Автономные области Азорских островов и Мадейры включают приходы и муниципии. 3. На больших городских территориях и на островах закон может устанавливать с учетом их специфических условий другие формы территориального самоуправления. 4. Административное деление территории будет установлено законом. Статья 257. Полномочия. Административным областям вверяется, в частности, управление общественными службами и решение задач по координации и поддержке деятельности муниципий в том, что касается их автономии, но без ограничений соответствующих полномочий. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.

223 техническим вопросам, где необходимо сохранение должного уровня унификации технологических процессов.
В целях осуществления совместной деятельности в областях, представляющих взаимный интерес, муниципалитеты имеют право на создание ассоциаций и федераций с другими муниципалитетами. Ассоциации
(федерации) ежегодно вырабатывают план деятельности. Иногда запланированные мероприятия относятся к компетенции центрального правительства. Случается, что какая-то сфера не попадает в план работы ни центрального, ни местного органа власти. Это приводит к конфликтам.
Главными органами на муниципальном уровне являются Ассамблея
(Assimbleia municipal
) и муниципальное правление (Camara municipal).
376
Компетенция Ассамблеи весьма широка: она наблюдает за деятельностью муниципального правления и муниципальных служб, устанавливает структуру штатов и размер вознаграждения, в соответствии с определенными законом требованиями вводит налоги и утверждает займы, создает муниципальные ассоциации, федерации и другие общественные формирования, высказывает рекомендации о путях городского планирования, представляет местные интересы на общенациональном уровне
Ассамблея - орган местной законодательной власти - состоит из избранных прямым тайным голосованием на основании всеобщего избирательного права и пропорционального представительства депутатов Ассамблеи. Кроме того, в Ассамблею входят председатели советов приходов, действующих на территории данного муниципалитета. Все эти официальные лица избираются на четырехлетний период. Количество избранных прямым голосованием членов Ассамблеи всегда должно превышать число вошедших в его состав косвенным путем. Из своего состава члены Ассамблеи избирают председателя, который руководит ее работой.
376
См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г. Статья 250. Органы
муниципии. Муниципальная ассамблея и муниципальная палата являются представительными органами муниципии. Статья 251. Муниципальная ассамблея. Муниципальная ассамблея является органом муниципии, принимающим обязывающие решения, и состоит из председателей жунт приходов и членов, избираемых электоратом муниципии, в количестве, не меньшем, чем число председателей жунт. Статья
252. Муниципальная палата. Муниципальная палата является исполнительным коллегиальным органом муниципии. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.

224 и т.п. Наконец, Ассамблеи может создать еще один орган - муниципальный совет. В его состав входят представители различных экономических, социальных, культурных и профессиональных организаций, действующих на территории муниципалитета. Он несет на себе функции консультативного органа (при Ассамблее) по всем текущим делам.
Муниципальное правление состоит из алькальда (председатель местного органа власти) и фиксированного числа членов, избрание которых производится одновременно с избранием членов Ассамблеи и на тех же принципах.
377
Алькальд, в силу должности председательствующий на заседаниях правления, обычно является лидером фракций победившей на выборах партии, либо главой этой партии. На него возлагаются функции представителя интересов муниципалитета в отношениях с органами власти, находящимися за пределами муниципалитета. Он по-прежнему сосредоточивает в своих руках значительные полномочия в ведении муниципальных дел, несмотря на то, что в ходе последних конституционных реформ и пересмотров статусов полномочий местных органов власти, роль алькальдов была ослаблена.
Основные задачи правления - выполнять решения Ассамблеи, публиковать решения и подзаконные акты, принятые Ассамблеей или самим правлением, разрабатывать бюджет на предстоящий год и составлять финансовый отчет, подготавливать муниципальные счета в Ревизионный совет, осуществлять платежи из муниципального фонда, контролировать деятельность муниципальных служб и персонала. Отдельные члены правления могут также исполнять другие поручения, не превышающие, однако, компетенции правления алькальда.
Муниципалитеты обладают значительной автономностью. Их финансирование складывается из трех основных источников: прямых
(местных) налогов, отчислений из части государственных налогов и дотаций из государственного фонд поддержки финансового положения местных
377
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

225 органов власти.
378
Налоги, находящиеся в ведении местных властей, уровень которых устанавливается ими в пределах, определенном законом, вводятся на доходы с недвижимой собственности средств передвижения (частные лодки, яхты, самолеты, легковые автомашины, мотоциклы с коляской), пожарные услуги (включается в страховой полис от пожара или берется непосредственно с налогоплательщиков в тех случаях, кош городские дома и коммерческие предприятия не застрахованы от пожара); на туризм (только в тех муниципалитетах, в которых имеются зафиксированные законом достопримечательности), на продажу лицензий на собак, ведение охоты, владение домами, гостиницами. Налоги вводятся на запас жидкого и газообразного топлива, воды, на объявлении рекламу, пользование общественными землями, продажей товаров и услуг, долевое участие в доходах муниципальных предприятия и т.п. Государственные налоги, в сборе которых принимают участие муниципалитет, получающий от общей сумм соответствующие отчисления в свой бюджет, устанавливает на профессию, капитал, промышленность, наследство и дарения, передачу собственности в качестве выигрыша (приобретения и др.). Что касается фонда поддержки, то он распределяется на основании выработанной формулы, которая учитывает такие факторы, как возрастной состав, численность населения, общая территория муниципалитета, число приходов, количество врачей, объем потребления электроэнергии и воды на душу населения и др. Поступления в муниципальный бюджет из этого фонда составляют до 50 % общей суммы доходов муниципалитета.
379
В случае необходимости муниципалитет может брать краткосрочные займы. В то же время для покрытия капитальных затрат он может взять долгосрочные кредиты. В основном эти операции проводятся через соответствующие банки на условиях, установленных соглашением между
Министерствами внутренних дел и финансов. Кроме того, центральным
378
См.: Черник И.Д. Финансовая основа на законодательной основе: О правовом регулировании финансовых отношений в деятельности органов власти зарубежных стран // Местная власть: Всероссийский журнал местного самоуправления. 1995. Кн.1. Вып.2.
379
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.

226 правительством создаются целевые фонды, из которых местные органы власти могут занимать средства для осуществления программ жилищного развития и снижения уровня безработицы.
Реорганизация старых и создание новых муниципалитетов находятся в сфере полномочий парламента. Тем не менее, в соответствии с законом муниципалитет действует как автономное формирование, а не составная часть государственных органов власти. При этом законом предусмотрено, что центральное правительство в целях соблюдения законности имеет право наблюдать за деятельностью на местах. В основном контрольные функции лежат на Министерствах финансов и внутренних дел. Контроль за порядком расходования финансовых средств может проводиться не чаще чем один раз в три года, а расследования по интересующим областям финансовой деятельности проводятся только при наличии обоснованных фактов.
Муниципальные отчеты об исполнении бюджетов должны предоставляться в
Ревизионный совет, который проверяет их соответствие законам, прежде чем они выносятся на рассмотрение местной Ассамблеи.
Согласно Конституции, прежде чем могут быть предприняты какие-либо действия, ограничивающие местную автономию, как, например, роспуск местного органа власти, необходимо иметь мнение муниципалитета по данному вопросу. Такой шаг может быть осуществлен только в случаях, определенных законом. При этом внеочередные выборы проводятся в течение 60 дней. Роспуск Ассамблеи может быть осуществлен не более одного раза в год.
380
Приходы (Freguesias)
Приходы, первоначально возникшие как элементы церковной структуры, трансформировались со временем в административные единицы, местные округа, охватывающие от нескольких десятков жителей в малонаселенных пунктах до сотен тысяч человек в крупных урбанизированных районах.
381 380
См.: Игнатов В. Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика:
Учебное пособие. - М.: Ростов, 1999.
Их
381
См.: Конституция Португалии (Португальской Республики) от 2 апреля 1976 г.