Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

291
Между прочим, интересно отметить, что избиратели кантона полностью отказались от любых проектов принудительного слияния, признав это политически гибельным. Нет лучшего свидетельства, насколько сильна приверженность населения своим муниципалитетам.
Путь вмешательства также не предусматривается последней конституцией кантона Нойенбург, в ст. 90.3 которой сказано, что государство одобряет слияние муниципалитетов, но на это должно быть согласие самих муниципалитетов.
489
В других кантонах произошли небольшие перемены. Например, проект нового закона о муниципалитетах кантона Берн объясняет, что в кантоне нельзя проводить такую же решительную политику слияния, как в кантоне
Тургау. Более того, даже если кантон поддерживает добровольное слияние, путем консультативной и финансовой помощи, политически недопустимо и нежелательно принуждать муниципалитеты к слиянию без их согласия.
490
Также в докладе кантона Люцерн от 19 августа 1998 г. говорится, что очень немногие кантоны предприняли реорганизацию своих муниципальных систем, и что ни одна территориальная реформа до сих пор не закончена.
491
Объяснение этого явления дается другим официальным документом, ответом Правительства Цюриха на парламентский запрос о минимальном размере муниципалитетов. В своем ответе, кантональное Правительство указало, что в Швейцарии никогда не проводилось никакого исследования, с целью определить минимальный экономически приемлемый размер муниципалитета, и что, согласно исследованию Университета Ст. Гален, административные затраты не так сильно зависят от размера муниципалитета. Эффективность – это скорее вопрос структуры, чем размера. В результате, правильнее укреплять межкоммунальное сотрудничество и систему распределения полномочий, чем принуждать муниципалитеты к слиянию. Более того, слияние муниципалитетов отдаляет
489
См.: Там же.
490
См.: Штауфер Томас. Фискальный федерализм в Швейцарии.// Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р. Хакимова – Казань, 2004.
491
См.: Хьюеглин Томас. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция.// Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Казань, 2004.

292 граждан от их исторических корней, что крайне нежелательно в сегодняшний период глобализации и утраты местной самобытности. Такое же заключение делается в проекте новой Конституции кантона Берн, ст. 109 которого описывает принцип межкоммунального сотрудничества, отмечая при этом важность муниципалитетов, чей статус складывался столетиями.
492
Еще раз повторю, нет ничего удивительного в том, что столетия истории и самобытность не просто заменить соображениями административной эффективности и экономической выгоды.
4.2.2. Точка зрения местных сообществ относительно слияния
Трудно выразить точку зрения местных сообществ, так как их статус в разных кантонах разный. Но одно остается постоянным: местные сообщества очень сильно привержены своему образу жизни, что проявляется в их стойком сопротивлении любому слиянию.
Кантон Фрибург состоит из 254 муниципалитетов, преимущественно малого размера. Согласно списку, опубликованному в Сборнике кантональных законов, 19 из этих муниципалитетов насчитывают менее 100 жителей, еще 46 - более 1000 жителей, и только один (город Фрибург) - более
10 000 жителей. Большинство из них насчитывает от 100 до 1000 граждан.
493
Например, 17 октября 1995 г. Парламент Фрибурга рассмотрел проект закона, направленного на проведение самого большого слияния, когда-либо проводившегося в кантоне: предполагалось объединить четыре
Очевидно, что самыми малыми муниципалитетами сложно управлять, поскольку они получают недостаточно налоговых поступлений - если в них нет богатых налогоплательщиков – для покрытия обязательных расходов.
Более того, становится все труднее найти граждан, которые готовы быть избранными в муниципальные органы. И, тем не менее, почти невозможно убедить их в необходимости слияния ради эффективности. Граждане чрезвычайно привержены своим местным сообществам.
492
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
493
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

293 муниципалитета Фаван-ле-гранд, Фаван-ле-пти, Грений и Поса в один Фаван.
Фактически, первая такая попытка была сделана в 1971 г., но потребовалось
25 лет обсуждений, чтобы подготовить закон. Хотя его польза очевидна, так как, например, муниципалитет Грений настолько мал, что в нем не нашлось кандидатов на выборы 1994 г. Но чтобы провести это слияние, кантон был вынужден истратить более 2 миллионов швейцарских франков в качестве "поощрительной премии". Это означает, что для объединения четырех маленьких муниципалитетов необходимы 25 лет работы и миллионы франков. Это говорит о том, как сложно изменить те структуры, с которыми граждане себя отождествляют.
494
4.3. Межкоммунальное сотрудничество
Слияние муниципалитетов создает так много проблем, что происходит очень редко. Для улучшения деятельности муниципалитетов кантоны предпочитают идти по пути межкоммунального сотрудничества, преимущество которого состоит в том, что не затрагивает границы муниципалитетов. Это сотрудничество, например, предусматривается в новой Конституции Берна, а также во всех последних законах, относящихся к муниципалитетам.
4.4. Агломерации
Это тоже непростая тема, которая поднималась лишь несколькими кантонами. Однако, отношения между муниципалитетом, представляющим "центр города" и его "золотым поясом" зачастую складываются очень непросто. Центр жалуется, что должен нести все затраты по поддержке инфраструктуры, особенно общественного транспорта и культуры, оперных и концертных залов, театров и др. «Золотой пояс», в свою очередь, не заинтересован участвовать в этих затратах.
В кантоне Берн, например, экспертная комиссия по подготовке новой
Конституции посчитала, что особая форма агломерации оправдана лишь в очень немногих случаях. В результате, достаточно межкоммунального
494
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

294 сотрудничества. Фрибург был первым кантоном, который принял закон об агломерациях, но принять меры по его выполнению оказалось практически невозможно.
495
5. Будущее местной децентрализации
Однако агломерации упоминаются в новой Конституции 1999 г.– несмотря на то, что это иногда оспаривается.
В Швейцарии, остается открытым вопрос: способствовал ли федерализм правильному функционированию демократии, или же демократия способствовала развитию федерализма? Независимо от того, каков ответ, мы должны позаботиться о том, чтобы основные ценности и фундаментальные принципы, существующие на местном уровне, не затерялись в повседневной политической практике. Фактически, политические деятели в своих программах ориентируются на достижение краткосрочных целей, не принимая во внимание глобальные последствия. Со своей стороны, суды не всегда являются лучшим гарантом сохранения политической и юридической базы. Поэтому вопросы, относящиеся к вертикальному федерализму, следует считать наиболее важными темами конституционного права и политического анализа.
Проводя исследование более чем 700-летней истории швейцарского федерализма, легко понять общую значимость местных сообществ. Как сказал Дени Ружмон: «Регион должен быть содружеством поселений».
496
Исследование самых последних юридических положений, касающихся муниципалитетов, показывает, что муниципалитеты заинтересованы в проведении расширенных правовых исследований по теме межкоммунального сотрудничества и распределения полномочий. Конечно, муниципальные полномочия в разных кантонах разные, и их проблемы не
Более крупные объединения, так как они не могут играть роль сообщества людей, неэффективны без автономных муниципалитетов.
495
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
496
См.: François Saint-Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de
Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/.

295 всегда похожи. В кантоне Базель-Штадт, например, есть только 2 или 3 муниципалитета.
В период глобализации межкоммунальное сотрудничество должно укрепляться. Кантон Фрибург 1 ноября 1995 г. ввел юридическую поправку, которая направлена на достижение этой цели. Для расширения и укрепления сотрудничества, повышения эффективности и оперативности межмуниципальных ассоциаций и большей «прозрачности» их деятельности, было решено, что эти ассоциации имеют право следовать нескольким целям, что их делегатами будут члены муниципальных исполнительных органов, что основные поправки в их уставах должны быть одобрены тремя четвертями муниципалитетов, и будут приняты более гибкие условия для вмешательства кантонального Правительства в вопросы сотрудничества.
497
По мнению профессора Бернарда Даффлона, местные сообщества могут организовать и принять экономическое пространство, превышающее границы муниципалитетов; в результате, развитие межкоммунального сотрудничества в Швейцарии – следствие чрезмерной фрагментации местных сообществ, которая препятствует эффективности.
498
Можно провести интересную параллель между тенденциями на муниципальном и тенденциями на кантональном уровне, так как обе стороны
Но имеются также недостатки объединения: появление дополнительных местных организаций, выполняющих общественные функции, приводит к утрате самой сути прямой демократии и "избыточным затратам" в сфере информации и принятия решений. По сути, в структуре федерации появляется четвертое звено - между муниципалитетом и кантоном. Это еще более усложняет и без того сложную систему. Таким образом, с точки зрения демократии, слияние муниципалитетов выглядит более привлекательно, так как при этом сохраняется тесная связь между гражданами и их основным политическим пространством.
497
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
498
См.: Даффлон Бернард. Развитие межкоммунального сотрудничества в Швейцарии. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.

296 идут на сближение, чтобы укрепить свое положение. Согласно такой общей воле, кантон Фрибург первым подготовил закон об агломерациях, цель которого в том, чтобы ввести своего рода промежуточный уровень между кантоном и муниципалитетами. На кантональном уровне, имеются точно такие же межкантональные механизмы, которые являются своего рода посредническими структурами между Федерацией и кантонами. Обе структуры только начали создаваться, однако они представляют собой самую последнюю тенденцию институционального планирования. Они также выражают общую заинтересованность в сотрудничестве.
Самое невероятное, что вслед за призывами к слиянию на муниципальном уровне (несмотря на то, что они слабо принимаются политической реальностью), недавно последовали призывы к слиянию на кантональном уровне. В нескольких кантонах некоторые политические деятели весьма настойчиво призывают к слиянию кантонов, или даже изменению кантональных границ, с целью заменить 26 кантонов 5 или 6
"регионами", которые будут иметь некоторую "критическую массу", сопоставимую с европейскими регионами. Едва ли можно найти лучший пример диалектического конфликта между эффективностью и самобытностью, имеющего место в нашей стране. Это также напоминает о том, что локализация поддерживается на эмоциональном уровне.
В 2000 г. Швейцария состояла приблизительно из 2900 муниципалитетов, со средним числом жителей 2333 (2150 жителей в 1986).
Только в 16 городах количество жителей превышает 30000, а в 230 муниципалитетах проживает менее 100 граждан.
499
Муниципалитет как политическая единица есть везде. Он охватывает всех проживающих на его территории граждан и выполняет некоторые политические и административные функции. В разных кантонах муниципалитеты называются по-разному. Еще более усложняет ситуацию то,
499
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р. Хакимова – Казань, 2004.

297 что в 21 кантоне есть также "буржуазные" муниципалитеты (в Тессини -
"патрициаты"), и даже некоторые особые муниципалитеты, отвечающие за отдельные задачи: школа, церковь, социальная помощь или пожарная служба. Иными словами, муниципальные институты чрезвычайно сложны.
500
Что касается политических муниципалитетов, их организация и задачи определены в каждом кантоне в целом согласно кантональной конституции, и конкретизированы в соответствии с кантональными законами.
Исполнительные функции принадлежат коллегиальному органу, который избирается гражданами муниципалитета. В разных кантонах название этого органа и его главы, а также порядок выборов разные. Законодательным органом в шести кантонах является собрание всех граждан, но в других кантонах в больших муниципалитетах есть так называемые "муниципальные парламенты".
У муниципалитетов много задач, что являются частью развитой местной автономии. Каждый муниципалитет имеет свои правила, которые создаются самим муниципалитетом и ратифицируются кантональной властью. Кроме того, кантон осуществляет верховный надзор.
Следует помнить, что муниципальные полномочия в разных кантонах очень отличаются. Обычно сюда входят следующие задачи: внутренняя организация, управление муниципальной собственностью, финансы, предоставление швейцарской национальности иностранцам там, где нет буржуазных муниципалитетов, начальная школа, иногда средняя школа (если нет специального школьного муниципалитета), местная полиция, социальная помощь, местное городское и сельское благоустройство, техника, защита окружающей среды, водоснабжение, энергоснабжение, спорт и культура.
Наконец, надо отметить, что в разных кантонах муниципалитеты имеют разную степень финансовой автономии, и существует столько же систем финансового выравнивания, сколько и кантонов. Однако муниципалитеты имеют реальный финансовый суверенитет и могут устанавливать налоги в
500
См.: Там же.

298 некоторых границах, которые определяет кантон. В результате, бюджет
Швейцарии в целом можно грубо разделить на три части: треть его принадлежит Федерации, треть – кантонам и треть – муниципалитетам, что по международным понятия очень много.
501
И еще, малые размеры швейцарских муниципалитетов, и сложность системы в целом требует изменений и оценки эффективности, включая слияние муниципалитетов и совершенствование механизмов финансового выравнивания. Как ни парадоксально, сегодня эти направления одновременно разрабатываются и на местном, и на кантональном уровне.
Сложность муниципальной системы показывает, как в Швейцарии высоко ценят разнообразие, а также демонстрирует связь между муниципалитетами и демократическими основами общества.
501
См.: Местные финансы в Европейских странах: Сборник - М.: МОНФ, 2000.

299