Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.12.2023
Просмотров: 502
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Раздел 2. Взаимодействие
Союза и кантонов. Статья 44. Принципы.
Несмотря на то, что некоторые авторы считают, что федеральный режим присущ большим государствам (Соединенные Штаты,
Россия, Канада, Австралия), крошечная Швейцария (42 000 кв. км) состоит из
1. Союз и кантоны поддерживают друг друга в выполнении их задач и осуществляют сотрудничество.
2. Они обязаны учитывать интересы друг друга и оказывать друг другу поддержку. Они предоставляют друг другу административную и правовую помощь.
3. Споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество. См.:
Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА,
2001 г.
467
Бывший Федеральный канцлер, Министр иностранных дел Швейцарии. См.: Стенограмма
Международной конференции по вопросу: "Местная демократия - основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации". (Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы). 19 июня 2001 г.
468
См.: François Saint-Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de
Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/.
282 26 кантонов и полукантонов (точнее 23 кантона, 3 из которых разделены на полукантоны) и приблизительно 2 900 муниципалитетов.
469
3.1. Муниципальная организация
Мы рассмотрим только политические муниципалитеты, которые есть в каждом кантоне. Они имеют свою собственную структуру из двух или трех органов. Подробное регулирование зависит от кантона, но обычно есть исполнительный и законодательный органы. Исполнительный орган обычно называется "Коммунальный (муниципальный) Совет", но может быть и другое название
470
. Совет избирается гражданами муниципалитета и состоит от 5 до 10 членов. Его президент избирается либо гражданами, либо Советом
(в разных кантонах по разному) и называется по разному, обычный в других странах титул "мэр" очень редок. Высшим органом власти остается собрание всех граждан, часто называемое «Муниципальное Собрание». В более крупных муниципалитетах это собрание заменяет "Муниципальный
Парламент", который обычно (но не всегда) называется "Главный
Совет".
471
3.2. Задачи и обязанности муниципалитетов
Если есть такой парламент, также должны существовать прямые демократические институты (муниципальная инициатива и муниципальный референдум). Но на муниципальном уровне принцип разделения властей на законодательную и исполнительную менее явно выражен, что может быть следствием старых кооперативных структур.
Задачи, которые четко не закреплены в федеральных или кантональных полномочиях, обычно принадлежат муниципалитетам. Последние должны, кроме того, вести финансовое и административное управление на своей территории. Они ведут местную бухгалтерию, которая должна учитывать кантональные предписания. Они также должны составлять бюджет, который будет представлен на рассмотрение местным законодательным органам, собранию или парламенту. Финансовое управление осуществляется сначала
469
См.: Бапст Эрик. В защиту автономии швейцарских общин. Зарубежный опыт федерализма // Журнал
«Казанский федералист» №2(6).2003.
470
Синдик, Президент Коммуны, Амманн.
471
Например, выражение «Генеральный Совет» во Фрибуре обозначает муниципальный парламент, а в кантоне Женева–всех избирателей.
283 финансовыми комиссиями муниципалитета, а затем кантональной администрацией в виде бухгалтерского надзора
472
3.3. Принцип субсидиарности на кантональном и местном уровне
. Наиболее важная особенность местной администрации – это фискальный суверенитет муниципалитетов. Доходы от налогов и услуг обычно составляют большую часть финансовых средств, необходимых муниципалитету для выполнения своих задач. Хотя в разных кантонах положение разное, муниципалитеты фактически отвечают за строительство местных дорог и зданий, водоснабжение и очистные мероприятия, начальные школы и т.д. За последнее время к муниципальным полномочиям в значительной степени добавились такие задачи, как социальная помощь, образование, городское и сельское благоустройство, защита окружающей среды, спорт, досуг, культура и содержание кладбищ.
В Швейцарии, государственный сектор делится на три уровня: муниципалитеты, кантоны и Федерация. Распределение задач и финансов происходит в разных кантонах по-разному. Предполагается, что распределение задач между тремя уровнями правительства происходит в соответствии с принципом субсидиарности. Но швейцарцы привыкли практически использовать этот принцип, который как таковой не закреплен в
Федеральной Конституции. Практически и согласно историческому развитию, задача переходит к высшему уровню правительства, как только низший уровень перестает с ней справляться. Попытки концептуализации этого принципа до сих пор были неудачными
473
Не легче происходит применение этого принципа на местном уровне.
Это было четко выражено в докладе Правительства кантона Фрибург по проблеме субсидиарности на местном уровне: "Это общий принцип, согласно которому происходит формирование государственных структур "снизу вверх". Он дает презумпцию власти муниципалитетам, которые,
472
Проведенные в последнее время исследования показывают, что этих мер недостаточно, чтобы предотвратить разного рода нарушения.
473
Эти предложения никогда не были конкретизированы, хотя существует такое политическое устремление.
284 предположительно обеспечивают эффективную постановку задач. Однако различие размеров и возможностей муниципалитетов в кантоне Фрибург показывают, что этот принцип нельзя использовать в одинаковой степени для постановки задач. Строгое выполнение этого принципа также привело бы к признанию приоритета муниципалитетов над Государством. Последнее тогда несло бы только вторичные функции, что противоречит принципам федерализма".
474
3.4. Распределение задач на местном уровне: пример Фрибурга
Существует много законопроектов о распределении полномочий между общественными объединениями, несмотря на то, что это чрезвычайно непростая область. На федеральном уровне, например, старый проект перераспределения задач между Федерацией и кантонами пробудил много надежд, но, в конце концов, оказался "бурей в стакане воды"
475
Из-за того, что в разных кантонах разные муниципальные уставы, невозможно описать систему распределения задач на местном уровне для всей страны. Возьмем один из кантонов, например Фрибург. Это интересный пример, потому что проблема муниципалитетов там изучается тщательнее, чем в других кантонах. Вероятно вследствие того, что этот кантон входит в число кантонов с наибольшим количеством муниципалитетов.
. Поскольку в
Швейцарии правовые изменения происходят очень медленно, недавно был начат новый проект, который должен стать более успешным.
Распределение задач во Фрибурге изучалось Институтом Федерализма по поручению кантона.
476 474
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Перевод из книги:
Federalism and Multiethnic States: the Case of Switzerland / Institut du Federalisme Fribourg Suisse. Lidija R.
Basta Fleiner; Thomas Fleiner (ed.). - 2., rev. ed.- Bale; Geneve; Munich: Helbing et Lichtenhahn, 2000.
(Перевод
М. Красновой). Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
Парламентская инициатива требовала внесения законопроекта, посвященного распределению задач между кантоном и его муниципалитетами. Это требование подкреплялось политическим недовольством кантона и муниципалитетов текущим положением дел.
Фактически, существующее распределение задач, которое является
475
Такое же положение дел и на местном уровне.
476
См.: www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
285 результатом долгой истории, стало таким запутанным, что не поддавалось четким принципам управления. Новый закон был разработан, чтобы упорядочить распределение задач, принимая во внимание также финансовые элементы. Основные задачи должны были быть переданы тому уровню власти, на котором они выполнялись бы наиболее эффективно. Также надо было установить право некоторого контроля, инспектирования, информации и одобрения с целью усиления эффективности процесса принятия решений.
Швейцарский федерализм имеет три уровня, но определение границ между кантональными и местными уровнями происходит не по принципу оптимизации. Эти границы сложились под воздействием политических, исторических, социокультурных, этнических или географических факторов.
В результате, любое предложение изменить что-то в определении границ, независимо от его ценности, немедленно встречает противодействие.
Поэтому чрезвычайно сложно определить тот политический уровень, который лучше всего соответствует решению новой задачи, и еще труднее передать уже существующую задачу с одного уровня на другой.
После длительного исследования, в котором учли более ста законов, был представлен первый проект в виде рамочного закона, включающего три списка основных задач, которые должны быть переданы муниципалитету, кантону или обоим уровням сразу. Эта модель имеет интересное научное значение, тем не менее, кантон не принял этот рамочный закон. Фактически, кантон принял только некоторые поправки, основанные на нем. Первый законопроект, касающийся приблизительно десяти кантональных законов, был представлен 16-го августа 1995 г. Эти поправки были приняты и вошли в силу 1-го января 1997 г. О политической сложности этой проблемы говорит тот факт, что до сих пор нет второго законопроекта.
477
4. Актуальность муниципального вопроса
Несмотря на свою сложность (или именно поэтому), муниципалитеты не являются политическими общностями, чья структура закреплена навечно.
477
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
286
Напротив, они представляют собой очень живое образование, которое находится в процессе постоянного изменения. Внимание, которого требует такая сложная система, это не что иное, как та цена, которую Швейцарии приходиться платить за сохранение разнообразия.
4.1. Механизмы координации, солидарности и финансового
выравнивания
4.1.1. Солидарность и сотрудничество на межкоммунальном уровне
Надо принять во внимание то, что традиционный политический муниципалитет чаще всего слишком мал
478
Муниципалитетам разрешено иметь свое собственное состояние. Это следствие их финансового суверенитета. В связи с различиями, иногда огромными между муниципалитетами (население, территория, доходы), очень важно предусмотреть эффективную систему горизонтального финансового выравнивания (между муниципалитетами кантона). Однако, существует огромный разрыв между теорией и практикой, потому что в этом вопросе трудно достичь политического согласия. Но пренебречь этим финансовым выравниванием нельзя, потому что некоторые муниципалитеты испытывают огромное давление со стороны граждан, которым приходится платить слишком высокие налоги.
, чтобы предоставить населению необходимые товары и услуги на местном уровне с достаточной степенью эффективности и экономии. Это явно следует из сравнения некоторых пороговых значений количества населения с эффективным количеством населения. Тогда становится необходимым "заново установить" муниципалитет, хотя бы путем межкоммунального сотрудничества, если только некоторые муниципалитеты не обладают политической властью и финансами, которые компенсируют их малые размеры.
4.1.2. Проект финансового выравнивания: пример кантона Ваадт
Что касается распределения полномочий, невозможно рассмотреть этот вопрос применительно ко всей Швейцарии. Рассмотрим один из кантонов.
478
Средний размер муниципалитета в Швейцарии – 2 300 жителей, что является одним из самых низких показателей в странах ОБСЕ после Франции (1500 жителей) и Греции (1700).
287
Ваадт представляет собой кантон, состоящий из множества маленьких муниципалитетов.
479
Ситуация характеризуется большим различием между муниципалитетами, несмотря на существующую систему финансового выравнивания, которая оказалась неэффективной
480
Некоторые муниципалитеты очень богаты и поэтому могут нести расходы на социальные нужды, инвестировать и разрабатывать систему льгот, не облагая своих граждан очень тяжелым налоговым бременем.
Другие муниципалитеты, наоборот, с большим трудом ликвидируют дефицит бюджета, несмотря на то, что их граждане платят очень высокие налоги.
Есть разные причины такого неравенства. Они связаны с возрастной структурой населения, геостратегическим местоположение муниципалитетов
(например, с видом на Женевское Озеро или нет …), но также и с дополнительными льготами, которые они должны предлагать своим гражданам (особенно в городских районах), или даже с необходимостью выплаты местного долга. Однако, в большинстве случаев разница между "богатыми" и "бедными" муниципалитетами следует не из разницы в расходах, а из разницы в доходах, особенно из-за наличия (или отсутствия)
"богатых" налогоплательщиков. Проблема состоит в том, что чаще всего присутствие таких богатых людей (или фирм) определяется факторами, на которые муниципалитеты никак не могут повлиять, например красотой ландшафта или экономическим развитием региона. Создается порочный круг: небогатый муниципалитет вынужден будет вводить высокие налоги, а его богатые налогоплательщики будут перемещаться в другие муниципалитеты, и муниципалитет станет еще беднее. И наоборот, муниципалитет, находящийся в лучшем положении, может поддерживать умеренное или даже низкое налоговое бремя, и этим привлечь нескольких "выгодных" граждан.
479
См.:Фляйнер Томас – директор Института федерализма (г. Фрибург, Швейцария). Швейцария: субсидиарность, этническое и культурное разнообразие. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
480
Такое же положение дел и во всех других кантонах.
288
Чтобы "вырваться" из этого порочного круга, кантон Ваадт принял ряд мер, особенно в течение последних 25 лет. Они, главным образом, заключаются
(кроме прямых финансовых дотаций беднейшим муниципалитетам) в системе косвенного вертикального выравнивания.
Согласно этой системе, муниципалитеты делятся на несколько категорий
(приблизительно 13 в кантоне Ваадт), исходя из этого составляются счета, которые высылаются всем муниципалитетам для участия в решении общих задач.
481
С этой точки зрения, интересно отметить тот факт, что в кантоне Ваадт, общественная инициатива, направленная на замену разных норм налогообложения в муниципалитетах едиными нормами, была полностью отклонена избирателями в июне 2001 г.
Богатые муниципалитеты платят больше, а бедные - меньше. Эта система аналогична федеральной. И так же, как и федеральная система, она оказалась бесполезной. Поэтому кантональные власти создали новую систему горизонтального выравнивания
(непосредственно между муниципалитетами), и ввели специальный Фонд прямого горизонтального выравнивания. В этом контексте, термин "прямой" означает, что финансовые трансферты больше не связаны с определенными задачами, а положение рассматривается в целом.
482
4.2. Слияние муниципалитетов
Это еще раз показывает сильную приверженность граждан местным властям, и даже их самым неэффективным особенностям. Другими словами, это та цена, которую граждане готовы платить ради сохранения разнообразия.
Другой очень актуальный вопрос – слияние муниципалитетов.
Поскольку швейцарские муниципалитеты обычно довольно (или очень) маленькие, они часто не могут эффективно решать свои задачи. Поэтому все большее число людей (специалисты, эксперты, политические деятели)
481
См.: Штауфер Томас. Фискальный федерализм в Швейцарии. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
482
См.: Там же.
289 доказывают необходимость слияния малых муниципалитетов. Но такое слияние обычно не приветствуется самими гражданами.
4.2.1. Пример Фрибурга
Прежде всего, нужно еще раз подчеркнуть: в Швейцарии - пропорционально ее территории - много муниципалитетов, малых муниципалитетов. В среднем, исходя из того, что на 7 млн. жителей и 42 000 кв. км. приходится 2900 муниципалитетов, один швейцарский муниципалитет представляет 2333 жителей и 14 кв. км, а это не очень много.
483
Франция, где очень похожее соотношение
484
В этом контексте, легко можно вообразить, что панацея заключается в слиянии муниципалитетов. Но это не так. Фактически, несмотря на все рассуждения, связанные с избыточным числом муниципалитетов, положение существенно изменилось только в двух кантонах Тургау и Фрибург.
, открыто выражает свое беспокойство по поводу небольшого размера своих муниципалитетов и их финансовой слабости.
Ситуация с кантоном Тургау, вообще, особенная. Перемены произошли в рамках большой реорганизации муниципалитетов, в соответствии с новой
Конституцией, принятой в марте 1987 г. и действующей с 1-го января 1990 г.
В параграфе 98.2 предусмотрено, что эта реорганизация должна произойти в течение 10 лет, и что ее целью является снижение общего числа муниципалитетов до 80.
485 483
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
Эта цель была достигнута. Число муниципалитетов сокращается не столько благодаря слиянию, а скорее из-за устранения так называемого "муниципального дуализма", существующего еще с Наполеоновских времен, когда существовали "муниципальные муниципалитеты" ("Munizipalgemeinden") и "местные муниципалитеты"
("Ortsgemeinden
"). Такого не было нигде, кроме Тургау, и эти два типа
484
Размеры страны, число муниципалитетов и население примерно в десять раз больше.
485
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов.// Монография
«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р.
Хакимова – Казань, 2004.
290 муниципалитетов были заменены одним типом. Поэтому уникальный опыт этого кантона нельзя применить в каком-то другом месте.
Кантон Фрибург, который имеет "реальный" опыт объединения, 20-го октября 1998 г. издал отчет с описанием политики, направленной на слияние муниципалитетов. В этом отчете описаны невероятные различия (особенно финансовые, как и во Франции) между муниципалитетами и необходимость муниципалитетов, которые способны справиться с более сложными задачами, но также трудности и издержки политики добровольного слияния, которая гарантирует муниципалитетам, что слияние не поставит их в невыгодное финансовое положение. В заключение отчета говорится, что в критической ситуации неизбежно приходится думать о принудительном слиянии и пересматривать излишне щедрое финансирование. 11-го ноября
1999 г. кантон принял постановление о слиянии муниципалитетов, вступившее в силу 1 января 2000 г. и действующее до 31 декабря 2004 г.
486
Принудительный метод также обсуждался в соседнем кантоне Ваадт
Муниципалитеты, которые объединятся до этой даты, окажутся в более выгодном положении.
487
В первом исследовании новой кантональной Конституции, где признается трудность какого-либо обсуждения этой темы, не указывалось число признанных муниципалитетов. Однако эксперты настаивали на необходимости уменьшить их число, и в то же самое время указывали на трудности слияния и длительность этого процесса. Помимо этой экспертной группы, другая группа представила "не официальное" исследование, которое менее дипломатично и говорит, что число муниципалитетов кантона должно быть от 19 до 30 (ст. 84.2).
488 486
См.: Хьюеглин Томас. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция//Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Казань, 2004.
Следует отметить, что эта вторая группа ничего не говорит о том, как можно сократить число муниципалитетов.
487
Этот франко-говорящий кантон, как и Фрибур, состоит из множества небольших муниципалитетов.
488
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
Союза и кантонов. Статья 44. Принципы.
Несмотря на то, что некоторые авторы считают, что федеральный режим присущ большим государствам (Соединенные Штаты,
Россия, Канада, Австралия), крошечная Швейцария (42 000 кв. км) состоит из
1. Союз и кантоны поддерживают друг друга в выполнении их задач и осуществляют сотрудничество.
2. Они обязаны учитывать интересы друг друга и оказывать друг другу поддержку. Они предоставляют друг другу административную и правовую помощь.
3. Споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество. См.:
Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА,
2001 г.
467
Бывший Федеральный канцлер, Министр иностранных дел Швейцарии. См.: Стенограмма
Международной конференции по вопросу: "Местная демократия - основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации". (Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы). 19 июня 2001 г.
468
См.: François Saint-Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the «Fondation Denis de
Rougemont pour l’Europe». www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/.
282 26 кантонов и полукантонов (точнее 23 кантона, 3 из которых разделены на полукантоны) и приблизительно 2 900 муниципалитетов.
469
3.1. Муниципальная организация
Мы рассмотрим только политические муниципалитеты, которые есть в каждом кантоне. Они имеют свою собственную структуру из двух или трех органов. Подробное регулирование зависит от кантона, но обычно есть исполнительный и законодательный органы. Исполнительный орган обычно называется "Коммунальный (муниципальный) Совет", но может быть и другое название
470
. Совет избирается гражданами муниципалитета и состоит от 5 до 10 членов. Его президент избирается либо гражданами, либо Советом
(в разных кантонах по разному) и называется по разному, обычный в других странах титул "мэр" очень редок. Высшим органом власти остается собрание всех граждан, часто называемое «Муниципальное Собрание». В более крупных муниципалитетах это собрание заменяет "Муниципальный
Парламент", который обычно (но не всегда) называется "Главный
Совет".
471
3.2. Задачи и обязанности муниципалитетов
Если есть такой парламент, также должны существовать прямые демократические институты (муниципальная инициатива и муниципальный референдум). Но на муниципальном уровне принцип разделения властей на законодательную и исполнительную менее явно выражен, что может быть следствием старых кооперативных структур.
Задачи, которые четко не закреплены в федеральных или кантональных полномочиях, обычно принадлежат муниципалитетам. Последние должны, кроме того, вести финансовое и административное управление на своей территории. Они ведут местную бухгалтерию, которая должна учитывать кантональные предписания. Они также должны составлять бюджет, который будет представлен на рассмотрение местным законодательным органам, собранию или парламенту. Финансовое управление осуществляется сначала
469
См.: Бапст Эрик. В защиту автономии швейцарских общин. Зарубежный опыт федерализма // Журнал
«Казанский федералист» №2(6).2003.
470
Синдик, Президент Коммуны, Амманн.
471
Например, выражение «Генеральный Совет» во Фрибуре обозначает муниципальный парламент, а в кантоне Женева–всех избирателей.
283 финансовыми комиссиями муниципалитета, а затем кантональной администрацией в виде бухгалтерского надзора
472
3.3. Принцип субсидиарности на кантональном и местном уровне
. Наиболее важная особенность местной администрации – это фискальный суверенитет муниципалитетов. Доходы от налогов и услуг обычно составляют большую часть финансовых средств, необходимых муниципалитету для выполнения своих задач. Хотя в разных кантонах положение разное, муниципалитеты фактически отвечают за строительство местных дорог и зданий, водоснабжение и очистные мероприятия, начальные школы и т.д. За последнее время к муниципальным полномочиям в значительной степени добавились такие задачи, как социальная помощь, образование, городское и сельское благоустройство, защита окружающей среды, спорт, досуг, культура и содержание кладбищ.
В Швейцарии, государственный сектор делится на три уровня: муниципалитеты, кантоны и Федерация. Распределение задач и финансов происходит в разных кантонах по-разному. Предполагается, что распределение задач между тремя уровнями правительства происходит в соответствии с принципом субсидиарности. Но швейцарцы привыкли практически использовать этот принцип, который как таковой не закреплен в
Федеральной Конституции. Практически и согласно историческому развитию, задача переходит к высшему уровню правительства, как только низший уровень перестает с ней справляться. Попытки концептуализации этого принципа до сих пор были неудачными
473
Не легче происходит применение этого принципа на местном уровне.
Это было четко выражено в докладе Правительства кантона Фрибург по проблеме субсидиарности на местном уровне: "Это общий принцип, согласно которому происходит формирование государственных структур "снизу вверх". Он дает презумпцию власти муниципалитетам, которые,
472
Проведенные в последнее время исследования показывают, что этих мер недостаточно, чтобы предотвратить разного рода нарушения.
473
Эти предложения никогда не были конкретизированы, хотя существует такое политическое устремление.
284 предположительно обеспечивают эффективную постановку задач. Однако различие размеров и возможностей муниципалитетов в кантоне Фрибург показывают, что этот принцип нельзя использовать в одинаковой степени для постановки задач. Строгое выполнение этого принципа также привело бы к признанию приоритета муниципалитетов над Государством. Последнее тогда несло бы только вторичные функции, что противоречит принципам федерализма".
474
3.4. Распределение задач на местном уровне: пример Фрибурга
Существует много законопроектов о распределении полномочий между общественными объединениями, несмотря на то, что это чрезвычайно непростая область. На федеральном уровне, например, старый проект перераспределения задач между Федерацией и кантонами пробудил много надежд, но, в конце концов, оказался "бурей в стакане воды"
475
Из-за того, что в разных кантонах разные муниципальные уставы, невозможно описать систему распределения задач на местном уровне для всей страны. Возьмем один из кантонов, например Фрибург. Это интересный пример, потому что проблема муниципалитетов там изучается тщательнее, чем в других кантонах. Вероятно вследствие того, что этот кантон входит в число кантонов с наибольшим количеством муниципалитетов.
. Поскольку в
Швейцарии правовые изменения происходят очень медленно, недавно был начат новый проект, который должен стать более успешным.
Распределение задач во Фрибурге изучалось Институтом Федерализма по поручению кантона.
476 474
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Перевод из книги:
Federalism and Multiethnic States: the Case of Switzerland / Institut du Federalisme Fribourg Suisse. Lidija R.
Basta Fleiner; Thomas Fleiner (ed.). - 2., rev. ed.- Bale; Geneve; Munich: Helbing et Lichtenhahn, 2000.
(Перевод
М. Красновой). Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
Парламентская инициатива требовала внесения законопроекта, посвященного распределению задач между кантоном и его муниципалитетами. Это требование подкреплялось политическим недовольством кантона и муниципалитетов текущим положением дел.
Фактически, существующее распределение задач, которое является
475
Такое же положение дел и на местном уровне.
476
См.: www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
285 результатом долгой истории, стало таким запутанным, что не поддавалось четким принципам управления. Новый закон был разработан, чтобы упорядочить распределение задач, принимая во внимание также финансовые элементы. Основные задачи должны были быть переданы тому уровню власти, на котором они выполнялись бы наиболее эффективно. Также надо было установить право некоторого контроля, инспектирования, информации и одобрения с целью усиления эффективности процесса принятия решений.
Швейцарский федерализм имеет три уровня, но определение границ между кантональными и местными уровнями происходит не по принципу оптимизации. Эти границы сложились под воздействием политических, исторических, социокультурных, этнических или географических факторов.
В результате, любое предложение изменить что-то в определении границ, независимо от его ценности, немедленно встречает противодействие.
Поэтому чрезвычайно сложно определить тот политический уровень, который лучше всего соответствует решению новой задачи, и еще труднее передать уже существующую задачу с одного уровня на другой.
После длительного исследования, в котором учли более ста законов, был представлен первый проект в виде рамочного закона, включающего три списка основных задач, которые должны быть переданы муниципалитету, кантону или обоим уровням сразу. Эта модель имеет интересное научное значение, тем не менее, кантон не принял этот рамочный закон. Фактически, кантон принял только некоторые поправки, основанные на нем. Первый законопроект, касающийся приблизительно десяти кантональных законов, был представлен 16-го августа 1995 г. Эти поправки были приняты и вошли в силу 1-го января 1997 г. О политической сложности этой проблемы говорит тот факт, что до сих пор нет второго законопроекта.
477
4. Актуальность муниципального вопроса
Несмотря на свою сложность (или именно поэтому), муниципалитеты не являются политическими общностями, чья структура закреплена навечно.
477
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
286
Напротив, они представляют собой очень живое образование, которое находится в процессе постоянного изменения. Внимание, которого требует такая сложная система, это не что иное, как та цена, которую Швейцарии приходиться платить за сохранение разнообразия.
4.1. Механизмы координации, солидарности и финансового
выравнивания
4.1.1. Солидарность и сотрудничество на межкоммунальном уровне
Надо принять во внимание то, что традиционный политический муниципалитет чаще всего слишком мал
478
Муниципалитетам разрешено иметь свое собственное состояние. Это следствие их финансового суверенитета. В связи с различиями, иногда огромными между муниципалитетами (население, территория, доходы), очень важно предусмотреть эффективную систему горизонтального финансового выравнивания (между муниципалитетами кантона). Однако, существует огромный разрыв между теорией и практикой, потому что в этом вопросе трудно достичь политического согласия. Но пренебречь этим финансовым выравниванием нельзя, потому что некоторые муниципалитеты испытывают огромное давление со стороны граждан, которым приходится платить слишком высокие налоги.
, чтобы предоставить населению необходимые товары и услуги на местном уровне с достаточной степенью эффективности и экономии. Это явно следует из сравнения некоторых пороговых значений количества населения с эффективным количеством населения. Тогда становится необходимым "заново установить" муниципалитет, хотя бы путем межкоммунального сотрудничества, если только некоторые муниципалитеты не обладают политической властью и финансами, которые компенсируют их малые размеры.
4.1.2. Проект финансового выравнивания: пример кантона Ваадт
Что касается распределения полномочий, невозможно рассмотреть этот вопрос применительно ко всей Швейцарии. Рассмотрим один из кантонов.
478
Средний размер муниципалитета в Швейцарии – 2 300 жителей, что является одним из самых низких показателей в странах ОБСЕ после Франции (1500 жителей) и Греции (1700).
287
Ваадт представляет собой кантон, состоящий из множества маленьких муниципалитетов.
479
Ситуация характеризуется большим различием между муниципалитетами, несмотря на существующую систему финансового выравнивания, которая оказалась неэффективной
480
Некоторые муниципалитеты очень богаты и поэтому могут нести расходы на социальные нужды, инвестировать и разрабатывать систему льгот, не облагая своих граждан очень тяжелым налоговым бременем.
Другие муниципалитеты, наоборот, с большим трудом ликвидируют дефицит бюджета, несмотря на то, что их граждане платят очень высокие налоги.
Есть разные причины такого неравенства. Они связаны с возрастной структурой населения, геостратегическим местоположение муниципалитетов
(например, с видом на Женевское Озеро или нет …), но также и с дополнительными льготами, которые они должны предлагать своим гражданам (особенно в городских районах), или даже с необходимостью выплаты местного долга. Однако, в большинстве случаев разница между "богатыми" и "бедными" муниципалитетами следует не из разницы в расходах, а из разницы в доходах, особенно из-за наличия (или отсутствия)
"богатых" налогоплательщиков. Проблема состоит в том, что чаще всего присутствие таких богатых людей (или фирм) определяется факторами, на которые муниципалитеты никак не могут повлиять, например красотой ландшафта или экономическим развитием региона. Создается порочный круг: небогатый муниципалитет вынужден будет вводить высокие налоги, а его богатые налогоплательщики будут перемещаться в другие муниципалитеты, и муниципалитет станет еще беднее. И наоборот, муниципалитет, находящийся в лучшем положении, может поддерживать умеренное или даже низкое налоговое бремя, и этим привлечь нескольких "выгодных" граждан.
479
См.:Фляйнер Томас – директор Института федерализма (г. Фрибург, Швейцария). Швейцария: субсидиарность, этническое и культурное разнообразие. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
480
Такое же положение дел и во всех других кантонах.
288
Чтобы "вырваться" из этого порочного круга, кантон Ваадт принял ряд мер, особенно в течение последних 25 лет. Они, главным образом, заключаются
(кроме прямых финансовых дотаций беднейшим муниципалитетам) в системе косвенного вертикального выравнивания.
Согласно этой системе, муниципалитеты делятся на несколько категорий
(приблизительно 13 в кантоне Ваадт), исходя из этого составляются счета, которые высылаются всем муниципалитетам для участия в решении общих задач.
481
С этой точки зрения, интересно отметить тот факт, что в кантоне Ваадт, общественная инициатива, направленная на замену разных норм налогообложения в муниципалитетах едиными нормами, была полностью отклонена избирателями в июне 2001 г.
Богатые муниципалитеты платят больше, а бедные - меньше. Эта система аналогична федеральной. И так же, как и федеральная система, она оказалась бесполезной. Поэтому кантональные власти создали новую систему горизонтального выравнивания
(непосредственно между муниципалитетами), и ввели специальный Фонд прямого горизонтального выравнивания. В этом контексте, термин "прямой" означает, что финансовые трансферты больше не связаны с определенными задачами, а положение рассматривается в целом.
482
4.2. Слияние муниципалитетов
Это еще раз показывает сильную приверженность граждан местным властям, и даже их самым неэффективным особенностям. Другими словами, это та цена, которую граждане готовы платить ради сохранения разнообразия.
Другой очень актуальный вопрос – слияние муниципалитетов.
Поскольку швейцарские муниципалитеты обычно довольно (или очень) маленькие, они часто не могут эффективно решать свои задачи. Поэтому все большее число людей (специалисты, эксперты, политические деятели)
481
См.: Штауфер Томас. Фискальный федерализм в Швейцарии. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
482
См.: Там же.
289 доказывают необходимость слияния малых муниципалитетов. Но такое слияние обычно не приветствуется самими гражданами.
4.2.1. Пример Фрибурга
Прежде всего, нужно еще раз подчеркнуть: в Швейцарии - пропорционально ее территории - много муниципалитетов, малых муниципалитетов. В среднем, исходя из того, что на 7 млн. жителей и 42 000 кв. км. приходится 2900 муниципалитетов, один швейцарский муниципалитет представляет 2333 жителей и 14 кв. км, а это не очень много.
483
Франция, где очень похожее соотношение
484
В этом контексте, легко можно вообразить, что панацея заключается в слиянии муниципалитетов. Но это не так. Фактически, несмотря на все рассуждения, связанные с избыточным числом муниципалитетов, положение существенно изменилось только в двух кантонах Тургау и Фрибург.
, открыто выражает свое беспокойство по поводу небольшого размера своих муниципалитетов и их финансовой слабости.
Ситуация с кантоном Тургау, вообще, особенная. Перемены произошли в рамках большой реорганизации муниципалитетов, в соответствии с новой
Конституцией, принятой в марте 1987 г. и действующей с 1-го января 1990 г.
В параграфе 98.2 предусмотрено, что эта реорганизация должна произойти в течение 10 лет, и что ее целью является снижение общего числа муниципалитетов до 80.
485 483
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность. // Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.
Эта цель была достигнута. Число муниципалитетов сокращается не столько благодаря слиянию, а скорее из-за устранения так называемого "муниципального дуализма", существующего еще с Наполеоновских времен, когда существовали "муниципальные муниципалитеты" ("Munizipalgemeinden") и "местные муниципалитеты"
("Ortsgemeinden
"). Такого не было нигде, кроме Тургау, и эти два типа
484
Размеры страны, число муниципалитетов и население примерно в десять раз больше.
485
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов.// Монография
«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Под редакцией Р.
Хакимова – Казань, 2004.
290 муниципалитетов были заменены одним типом. Поэтому уникальный опыт этого кантона нельзя применить в каком-то другом месте.
Кантон Фрибург, который имеет "реальный" опыт объединения, 20-го октября 1998 г. издал отчет с описанием политики, направленной на слияние муниципалитетов. В этом отчете описаны невероятные различия (особенно финансовые, как и во Франции) между муниципалитетами и необходимость муниципалитетов, которые способны справиться с более сложными задачами, но также трудности и издержки политики добровольного слияния, которая гарантирует муниципалитетам, что слияние не поставит их в невыгодное финансовое положение. В заключение отчета говорится, что в критической ситуации неизбежно приходится думать о принудительном слиянии и пересматривать излишне щедрое финансирование. 11-го ноября
1999 г. кантон принял постановление о слиянии муниципалитетов, вступившее в силу 1 января 2000 г. и действующее до 31 декабря 2004 г.
486
Принудительный метод также обсуждался в соседнем кантоне Ваадт
Муниципалитеты, которые объединятся до этой даты, окажутся в более выгодном положении.
487
В первом исследовании новой кантональной Конституции, где признается трудность какого-либо обсуждения этой темы, не указывалось число признанных муниципалитетов. Однако эксперты настаивали на необходимости уменьшить их число, и в то же самое время указывали на трудности слияния и длительность этого процесса. Помимо этой экспертной группы, другая группа представила "не официальное" исследование, которое менее дипломатично и говорит, что число муниципалитетов кантона должно быть от 19 до 30 (ст. 84.2).
488 486
См.: Хьюеглин Томас. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция//Монография«Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)». Казань, 2004.
Следует отметить, что эта вторая группа ничего не говорит о том, как можно сократить число муниципалитетов.
487
Этот франко-говорящий кантон, как и Фрибур, состоит из множества небольших муниципалитетов.
488
См.: Шмит Николас. Швейцарская муниципальная система: гетерогенность, комплексность, актуальность.// Материалы Конференции Федерализм: российское и швейцарское измерения. Казань. 22-23 июня 2001. www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist.