Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

273
Во-первых, следует сказать, что швейцарская муниципальная система полностью отвечает склонности швейцарцев к разнообразию и демократии. В частности, она отражает характерную для Швейцарии "борьбу" между эффективностью и желанием населения сохранить самобытность. Проблему муниципалитетов в Швейцарии можно сформулировать в трех словах: это гетерогенная, комплексная и актуальная действительность.
Гетерогенная, прежде всего, потому что статус муниципалитетов фактически определяется кантональными законами. Это значит, что имеется столько же систем, сколько и кантонов - 26. Стандартизация элементов происходит весьма редко, даже если она важна. В Швейцарии существует около 2 900 муниципалитетов с самым разным статусом. Их автономия была гарантирована Федеральной Конституцией только с 2000 г. В некоторых кантонах муниципалитеты большие и влиятельные; в других кантонах это местные объединения, не имеющие почти никакой власти.
Проблема муниципалитетов - комплексная, потому что разнообразие систем, вдобавок к разнообразию вопросов, стоящих перед муниципалитетами, определяет исключительное разнообразие статусов швейцарских муниципалитетов.
Существует несколько типов муниципалитетов. Это разнообразие отражается и в названиях самих муниципальных объединений, и их учреждений, которые меняются на протяжении всей страны, и не только из-за языковых отличий между немецким, французским и итальянским.
Проблема муниципалитетов актуальна, потому что они должны адаптироваться к современности и глобализации, которые требуют роста эффективности. Такие темы, как разделение полномочий между кантонами и муниципалитетами, финансовое выравнивание между богатыми и бедными муниципалитетами, приоритет больших и малых городов и их пригородов, постоянно появляются в новостях.
2. Гетерогенность
451 451
Гетерогенность - (от греч. heteros - другой) - разнородность.
системы

274
Регулирование статуса муниципалитетов входит в число основных полномочий кантонов. Муниципалитеты, как таковые, вошли в Федеральную
Конституцию 1 января 2000 г. Это означает, что муниципальные системы разных кантонов очень отличаются друг от друга, и между ними имеется очень мало общих элементов.
2.1. Многообразие муниципальных организаций
Швейцария состоит из 26 кантонов с присущими им особенностями.
Исторически сложившиеся границы редко совпадают с такими составляющими как язык, религия, культура, география или промышленность. Поэтому не удивительно, что 2900 муниципалитетов также очень различаются. Самый большой из них - город Цюрих, с населением более 300 000 жителей, и самый маленький Ларгарио в кантоне Тессин, который состоит из 10 жителей. В кантоне Фрибург, в Ла Мань всего лишь
35 жителей. Но кроме таких количественных различий, существуют также различия между типами самих муниципалитетов.
452
Как политическое образование муниципалитеты есть везде. Они объединяют людей, живущих на их территории, и выполняют одновременно политические и административные задачи. Они называются по разному в разных кантонах: «гемен», «ортсгемен» (Гларус), коммуна (Фрибург,
Нойенбург, Валлис, Тессин), муниципальная коммуна (Берн, Валлис, Юра),
«Безирке» (Аппенцель) и т.д.
Но помимо этих традиционных типов муниципалитетов, имеются также так называемые "буржуазные", "бюргерские" ("bourgeois") муниципалитеты
(называемые также "буржуазии", "бюргерства" или «патрициаты» в кантоне
Тессин) в 21 кантоне и полукантоне. В некоторых кантонах существуют также отдельные типы муниципалитетов, которые выполняют особые
452
См.: Зеевальд Оттфрид: Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах:
Местное самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). — М.: Фонд Ф. Науманна.
1996.С. 10 — 11.

275 функции (церкви, школы, социальное обеспечение или пожарная система).
Институт муниципалитетов крайне сложен.
453
Так называемые "буржуазные муниципалитеты" особенно важны, потому что каждый гражданин Швейцарии, предположительно, является уроженцем какого-либо муниципалитета. Швейцарское гражданство, в первую очередь, основано на муниципальном гражданстве. Муниципалитет, уроженцем которого является швейцарец, это не то место, где он родился или живет в настоящее время, а то место, где его предки приобрели гражданство.
Эти "буржуазные муниципалитеты" могут распоряжаться какими-либо своими продуктами, и в некоторых случаях распределяют часть этих продуктов между своими "уроженцами" в виде денег, древесины или вина.
Эти муниципалитеты чрезвычайно отличаются по уровню благосостояния.
Они имеют свои собственные органы и выполняют время от времени определенные функции (социальная помощь, здравоохранение), но всегда контролируются кантональными законами.
2.2. Краткий обзор социальной структуры: немногочисленные, и, тем
не менее, важные объединительные элементы
У муниципалитетов очень мало общих элементов. Однако они важны, поскольку относятся к самой сути системы и одному из основных ее параметров: финансам.
Швейцарский федерализм почти так же сложен, как самые высокоточные швейцарские часы. Небольшая страна
454
имеет три правительственных уровня: федеральное правительство (называемое "Конфедерация"); 26 "суверенных" кантонов и полукантонов, определяющие какую степень автономии предоставить местным властям; 2 900 муниципалитетов, которые являются основными ячейками федерации.
455
В стране, основная власть принадлежит местным органам управления.
Без конституционной или юридической основы, ни Федерация, ни кантоны
453
См.: Штобер Местное самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). — М.: Фонд
Ф. Науманна. 1996. С. 27 — 30.
454
Приблизительно 42 000 кв. км и 7 000 000 жителей.
455
См.:
Страшун Б.А. Вводная статья
Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля
1999 г. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.

276 не имеют такой власти. Конечно, с 1848 г. кантоны передали большую часть своих полномочий Федерации, что ограничило их автономию, и, следовательно, автономию их коммун.
456
Большая значимость местного управления имеет - среди прочих - два важных следствия. Во-первых, гражданство Швейцарии предоставляется на местном уровне, а во-вторых, политические деятели всегда начинают свою карьеру на местном уровне, переходя затем на кантональный и, наконец, на федеральный уровень. С этой точки зрения, муниципалитеты - лучший питомник будущих политических деятелей.
Хотя такие конституционные поправки вносились с целью упрочить социальную справедливость и благосостояние, а не только с целью ограничить полномочия кантонов, сегодня появились тенденции приостановить централизацию и попробовать вернуть часть полномочий кантонам и их местным органам управления.
Что касается финансов, все муниципалитеты обладают финансовым суверенитетом (ст. 3.3), что дает им замечательную автономию, но автономию неустойчивую, если муниципалитет действительно очень маленький. Они могут вводить налоги в форме процента от кантонального налога. Этот процент обычно устанавливается кантональным законом в некотором диапазоне от максимального до минимального
457
. В результате этого, швейцарский государственный бюджет (доходы и расходы) приблизительно делится на три части: треть принадлежит Федерации, треть – кантонам и треть - муниципалитетам
458
Пример Швейцарии показывает, что суверенитет надо делить. Все общественные объединения обладают определенным финансовым суверенитетом. Им гарантируется независимость, и таким образом, эффективность управления выше, чем в чисто исполнительной системе. От муниципалитетов, также как и от политических партий и граждан, требуется участие в процессе принятия решений. Это тем более эффективно, что у них
456
См.:
Страшун Б.А. Вводная статья
Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля
1999 г. Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
457 10 июня 2001 года, кантональная инициатива, направленная на выравнивание налогового уровня во всех муниципалитетах кантона Ваадт была отклонена всеобщим голосованием.
458
Соответственно 50, 60 и 40 млрд. швейцарских франков.

277 есть непревзойденное «ноу-хау» в местных делах. Меньшие по размеру, но не менее творческие, они обязаны проявлять гибкость и оперативность в выполнении своих обязательств. Таким образом, пока местное сообщество может справиться с определенной задачей, нужно обеспечить его средствами для ее выполнения. Фактически, это всего лишь осуществление принципа субсидиарности, который был признан на европейском уровне согласно
Маастрихтскому Договору.
459
2.3. Исторические причины различий между системами разных
кантонов
С точки зрения муниципалитетов, это разделение суверенитета приводит к тому, что руководящие муниципалитеты обладают основной властью в кантонах, и к тому, что имеются столько же систем, сколько есть кантонов.
Разное отношение к муниципалитетам объясняется, в сущности, историческими причинами. Так, децентрализация обычно более функциональна в горных кантонах, где местные объединения, будь то коммуны, «Безирке» (районы) или «Крез» (округа) обладают достаточной автономией. В ХIХ в. кантон Граубюнден даже предложил ввести в свою конституцию положение, по которому кантональные законы должно были быть одобрены большинством муниципалитетов. Фактически, это означало бы введение двухпалатного парламента на кантональном уровне с Палатой
Муниципалитетов, исполняющей роль Совета кантонов в Федеральном
Собрании. Федеральное Собрание отклонило это положение, что, случается очень редко.
460 459
В соответствии с Маастрихтским договором 1992 на базе Европейского сообщества в 1993 образован
Европейский союз, объединивший 12 стран: Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия,
Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция. В 1994 подписаны соглашения о вступлении в ЕС Австрии, Финляндии и Швеции. Договор в развитие идеи единой Европы предусматривает создание политического, экономического и валютного союза (т. н. «Европа без границ»), завершение формирования единого внутреннего рынка — устранение всех препятствий на пути свободного движения товаров, услуг, капиталов и людей. Страны ЕС обязались проводить совместно курс в сфере внешней политики и безопасности, основных направлений внутренней экономической политики, координировать политику в вопросах охраны окружающей среды, борьбы с преступностью, в том числе с наркобизнесом, в области юстиции и др. Установлено единое европейское гражданство. Созданы Европейский валютный институт и Европейский центральный банк, введена единая валюта — ЕВРО, проводится единая денежно- кредитная политика.
460
См.: Давид Р., Жоффре–Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1996.

278
И наоборот, особенно в западных франкоговорящих кантонах отношения между кантоном и его муниципалитетами строились исходя из французского опыта централизации власти и проведения различий между городской элитой и сельским населением. Результатом стало ограничение муниципальной автономии, которое привело к появлению таких "городов-кантонов", как
Женева или Базель–Штадт, где муниципалитеты имеют очень незначительный политический вес. В Базель–Штадте, например, есть только один или два муниципалитета (согласно определению муниципалитета), кроме города Базель
461
Степень автономии муниципалитетов зависит от кантонов. Но
теоретической концептуализации муниципальной автономии нет в кантональных конституциях. Муниципалитеты получают свои полномочия
практически на основе кантональных законов, правил и постановлений. Все эти юридические документы предоставляют муниципалитетам некоторое поле деятельности, где они действуют автономно и под свою собственную ответственность. С течением времени это предопределяет муниципальную автономию.
2.4. Отношения между кантонами и муниципалитетами
Поскольку наименьшая социальная общность в Швейцарии – это семья, наименьшая политическая общность - муниципалитет, который берет на себя такие основополагающие задачи как жилье, образование и обучение, занятость, культура, здоровье, досуг или социальное обеспечение там, где семья сама уже не справляется с этими задачами. В течение долгого времени, однако, концепция свободы больше относилась к муниципалитетам, чем к личностям. Кантоны, со своей стороны, должны были решать задачи обороны, правосудия, экономики и финансов, особенно в то время, когда
Конфедерация еще не существовала.
Как это ни парадоксально, небольшая часть граждан муниципалитета часто пыталась выделиться из большинства и стать элитой, или даже местной
461
Кантон Берн состоит из 400 муниципалитетов, Ваадт–из 385.

279 аристократией. Конфедерация была обязана вмешиваться, чтобы гарантировать основные политические права. Это один из примеров тех сложных процессов, которые привели к текущей запутанной системе распределения полномочий между тремя уровнями.
Как это ни удивительно, но до 1-го января 2000 г. Федеральная
Конституция не гарантировала местной автономии. Она даже не упоминала об этом. Для Федерации, местные органы власти полностью зависят от кантонов. Только в самых исключительных случаях, они упоминаются в федеральных законах, постановлениях или программах. Это иллюстрация основополагающего дуализма Швейцарского федерализма: строгое разделение между федеральными и местными органами власти придает особое значение роли кантонов, которые не только являются центрами социального и культурного плюрализма политической демократии, но и служат мостиками между национальными и местными уровнями правительства.
2.5. Защита местной автономии Федеральным судом
В ХХ в. наблюдалось расширение полномочий Федерации по сравнению с полномочиями кантонов. Это изменение также касается муниципалитетов.
За этим следит Федеральный Суд. Решение от 1936 г. признает гарантии муниципальной автономии, предоставленной в соответствии с кантональной
Конституцией или другими законодательными актами; это означает гарантию того, что муниципалитет имеет законодательные и исполнительные полномочия там, где он их использует и там, где это не подчинено государственному управлению. Эти права были расширены в 1967 г. в решении, которое защищает любые местные полномочия, так как муниципалитеты обладают относительно широкими возможностями для маневра.
462 462
См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе.
Екатеринбург-Челябинск, 1999.
Последнее решение важно, потому что в настоящее время законодательство часто имеет дело с общими нормами, содержащими программы или расплывчатые концепции, и именно это дает исполнительной

280 власти такие широкие возможности маневрировать. Это означает, что исполнительная власть не имеет права вторгаться в муниципальную автономию без конституционных или юридических оснований. Таким же образом, гарантируется исполнение муниципалитетами федеральных или кантональных законов, поскольку муниципалитеты обладают некоторой свободой для маневра. Контроль над муниципалитетами необходим только в том случае, если власти более низкой ступени имеют ограниченное поле деятельности.
2.6. Поправки к новой Швейцарской Федеральной Конституции 1999
года
Ст. 50 Конституции 1999 г. положила конец непризнанию муниципалитетов Федеральной Конституцией.
463
С исторической точки зрения, следует заметить, что ст. 50 стала следствием доработки проекта Конституции 1995 г. Перед Советом кантонов
Уделяя должное внимание муниципалитетам, Федерация явно признает их большое значение для культурного богатства страны. Однако муниципальная автономия гарантируется только в рамках, установленных кантональным правом, то есть эта автономия определяется кантональными властями.
464
Такая же проблема встала перед Советом наций встал другой вопрос: стоит ли указывать в этих положениях также города и агломерации? Некоторые парламентарии полагали, что это стало бы нарушением равенства по отношению к муниципалитетам как наиболее традиционному низшему уровню децентрализации. Но, в конце концов, большинство решило, что города и агломерации надо включить, так как эти положения конституционно закрепляли реальную действительность.
465 463
Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. Поправки к новой
Швейцарской Федеральной Конституции 1999 года. Раздел 3. Общины. Статья 50. 1. Автономия общины гарантируется нормами кантонального права.2. Конфедерация в своих действиях учитывает возможные последствия для общин.3. Она учитывает при этом особое положение городов и агломераций, а также горных районов.
См.:
Сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.
, но в другой формулировке: следует ли внести муниципалитеты в положение о
464
Верхняя палата, Палата Кантонов или Сенат Федерального Собрания Парламента Щвейцарии.
465
Нижняя палата, палата представителей Федерального Собрания Парламента Швейцарии.

281 сотрудничестве между Федерацией и кантонами.
466
Небольшая часть парламентариев хотела, чтобы в этом положении упоминались муниципалитеты, но это предложение было отклонено, согласно аргументации докладчика Джозефа Десса: "Если это положение будет звучать "Конфедерация, кантоны и муниципалитеты должны сотрудничать…" будет создаваться впечатление, что эти три партнера имеют равное положение и полномочия, что явно не соответствует истине».
467
Эти рассуждения дают понять, что даже если муниципалитеты упоминаются в Конституции, их полномочия все равно остаются в сильной зависимости от кантонального законодательства. Положения Конституции оставляют кантонам широкие полномочия, которыми они уже обладали.
Кроме того, такие понятие как "принимать во внимание возможные последствия", "города", и "агломерации" настолько неопределенны, что это положение не меняет системы коренным образом. Это означает только то, что позиция муниципалитетов в законодательстве Швейцарии еще не достигла того уровня институционализации, как этого хотели бы некоторые.
3. Комплексность системы
Территориальная организация Швейцарии характеризуется сложностью.
Как справедливо заметил Денис Ружмон, «для федерализма характерна любовь к сложности, в отличие от грубого упрощенчества тоталитарных режимов».
468 466
Конституция Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г.