Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

316 удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.
Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

317
§ 5. Местное управление при Александре III и Николае II
В царствование
Александра
III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 г.) и Городовое (11 июня 1892 г.). Новое Городовое положение значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3 - 4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности.
Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года.
Ситуация для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято «Положение об общественном управлении города
Петербурга». Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 человек - менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые
3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений. Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел.
В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена, крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления

318 контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 г., поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Существенно увеличено, таким образом, различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 г., но и в силу новых законодательных актов
(закон о переделах 8 июня 1893 г., закон о неотчуждаемости крестьянских наделов 14 дек. 1893 г.).
В соответствии с “Положением о губернских и уездных земских учреждениях” 1890 г.
510
к первому классу относились потомственные и личные дворяне; выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия:
510
См.: ПСЗРИ. Т. X. № 6927. “Положение” было подготовлено Государственным Советом и представляло собой компромиссное решение(Леонтович В. В. Указ. соч. -С. 328), так как в этом “Положении” не исчезли полностью все либеральные тенденции “Положения” 1864 г. Министр внутренних дел Д. Толстой намеревался заменить избранные земства представительными комиссиями. Намерение его не было приведено в исполнение, потому что он в 1890 г. умер. В его объяснительной записке к проекту нового земского положения указывалось, что “...главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлении правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредничество выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. – Цит. по: Коркунов Н. М. Указ. соч. -С.534-
535.

319
ко второму классу относились прочие избиратели;
к третьему классу – крестьяне.
Число гласных по-прежнему определялось особым “Расписанием” по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым.
В среднем на каждый уезд приходилось примерно: 16 гласных от дворян,
9 гласных от крестьян и 4 гласных от прочих избирателей.
Выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собраниях. Для личного участия в подобном собрании было необходимо соответствовать следующим условиям (требованиям):
1) иметь русское подданство;
2) быть не моложе 20 лет;
3) быть лицом мужского пола;
4) обладать определенной собственностью;
5) быть лицом, обладающим достойным поведением.
За малолетних (несовершеннолетних лиц), удовлетворяющих прочим условиям, в выборах могли участвовать их опекуны или попечители.
Совершеннолетние (то есть достигшие 21 года) избиратели, не достигшие 25- летнего возраста, также могли передоверять свое участие попечителям или поверенным, обладавшим правом личного участия в избирательных собраниях.
Лица женского пола избирательным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь своих родственников мужского пола (отцов, мужей, братьев, сыновей или внуков).

320 на основании законов Империи и отвечающие данному имущественному цензу, также имели право участвовать в выборах через своих представителей.
Мелкие собственники имущества или земли, располагавшие 1/10 частью полного имущественного ценза, имели право коллективного голоса. На специальных съездах они избирали своих уполномоченных представителей на земские избирательные собрания. Юридические лица также были лишены этого права.
511
На каждый полный имущественный ценз, установленный для участия в земских избирательных собраниях, полагалось по одному уполномоченному.
При определении права на участие в земских избирательных собраниях и съездах учитывался либо земельный ценз, либо ценз недвижимости, так как определение избирательного права по совокупности двух различных, но не полных видов имущества (собственности) не допускалось.
Как не удовлетворяющие требованию “непорочного, достойного поведения” были лишены права участия в выборах следующие категории лиц:
1) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;
2) отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения;
3) состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния, либо отрешение от должности;
4) подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме лиц, признанных судом так называемыми “несчастными”;
511
См.: Леонтович В. В. Указ. соч. – С. 314; Елистратов А. И. Указ. соч. – С.210-211;Еремян В.В., Федоров
М.В. Реформы второй половины XIX века и развитие системы местного самоуправления. Развитие институтов самоуправления в России в начале XX века.// Местное самоуправление в России
(XII – начало XX вв.).– М.: Новый Юрист, 1998.;http://rels.obninsk.com.

321 5) лишенные духовного сана или звания за пороки, либо исключение из среды соответствующих сословных обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам;
6) состоящие под гласным надзором полиции (лицам, находившимся под негласным надзором полиции, участие в выборах разрешалось).
Кроме этого, не имели права участвовать в выборах следующие чиновники и должностные лица: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, священнослужители и церковнослужители христианских исповеданий, местные члены прокурорского надзора, полицейские чины губернии
25
Лицам еврейского (иудейского) вероисповедания также запрещалось участвовать в выборах, впредь до пересмотра действующих о них предписаний (ст. 16, примечание 3).
512
Списки избирателей составлялись уездной земской управой и публиковались за 4 месяца до дня выборов (с возможностью внесения в них изменений и исправлений). За месяц до выборов публиковались исправленные или дополненные списки, после чего каких-либо изменений в них не допускалось.
Для избрания в уездные земские гласные от первых двух классов избирателей созывались два земских избирательных собрания: в первом собрании под руководством уездного предводителя дворянства участвовали лишь потомственные и личные дворяне; во втором собрании под председательством городского головы участвовали прочие лица и представители юридических лиц.
Ни одно лицо на избирательном собрании не могло иметь больше двух голосов – одного голоса по так называемому личному праву, другого – по
праву представительства.
513 512
Сильные пережитки родоплеменных общественных отношений сохранялись у кочевого населения России
– казахов, киргизов, бурят, части туркмен и др. Некоторые народы Сибири, причисленные к категории
“бродячих инородцев” облагались ясаком, повинностью, установленной еще в XVII в. Все это предопределило и их неучастие в выборах. – См.: Наше отечество. – С.206 и др.
На каждом собрании или съезде правом
513
Например, неотделенные сыновья, жившие вместе с родителями, имели право участвовать в избирательном собрании вместо отцов по соответствующей доверенности. - См.: Белоконский И. П. Указ.

322 избирать обладали только те лица, которые входили в состав данного собрания или съезда.
Выборы земских гласных от крестьян осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по “Положению” 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем 1/3 волостного схода, а эти последние и избирали гласных. По “Положению” 1890 г. данная система была изменена. Двухступенчатая система выборов заменялась назначением гласных администрацией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал по 1-2 кандидатам, из числа которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с действующим “Расписанием”. Причем, утверждался не только гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные.
5 октября 1906 г. Николаем II был подписан Высочайший Указ, в соответствии с которым: а)
сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда; б) отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность.
Однако ни “Положение”, ни Указ не затрагивали вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. Следовательно, в выборах могли участвовать все члены сельских обществ, которых закон допускал к участию в сельских и волостных сходах. Так, в сельском сходе имели право участвовать крестьяне-домохозяева, входившие в сельское общество, в волостном сходе – выборные от тех же домохозяев в соответствии с нормой: один выборный от десяти дворов. Причем, участие в сходах законодательно соч. - С. 77-183; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. – С-Пб., 1892, ч. 1. - С. 121-161; ч. 2.
–
С. 90-117.