Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

323 не ограничивалось ни полом, ни возрастом, ни обладанием собственностью.
Домохозяин должен был лишь быть приписан к данному сельскому обществу и являться лицом “непорочного, достойного поведения”.
Волостные сходы могли избирать кандидатами в гласные не только своих членов, но фактически каждого домохозяина волости (однако такое решение должен был утверждать Сенат).
Избранные волостными сходами кандидаты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на специальный съезд, на котором они избирали своего председателя. Выборы гласных регулировались общими правилами о выборах гласных в земских избирательных собраниях.
К 90-м годам XIX в. земские учреждения были введены в 34 губерниях
Европейской России. Тем не менее, как отмечал Н. М. Коркунов, “...никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новее Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской“.
514 514
См.:Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. – С. 489.
С 1911 г. ”Положение“ 1890 г. (правда, с довольно значительными изменениями) было распространено на 6 западных губерний.
Основной целью внесенных в ”Положение“ изменений было обеспечить в земском управлении преобладание лиц русского происхождения. Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и

324
Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии.
515
Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов
по должности.
516
Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились: все уездные предводители дворянства; с 1899 г. – все председатели земских управлений губерний; председатели и члены губернской управы; местные начальники
(управления земледелия и государственного имущества); управляющие удельными округами; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым; представители других заинтересованных ведомств.
Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний. Количество губернских гласных определялось для каждого уездного собрания особым
”Расписанием“. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до
62.
Возглавлял работу губернского земского собрания губернский
предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем.
Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.
Гласные приносили присягу и осуществляли свои полномочия безвозмездно. Волостные сходы могли назначать своим гласным особое содержание за счет волостных сборов. Земство также было вправе назначить
515
По-прежнему на огромной территории страны действовал древнейший русский институт - сельская община, уходящая корнями еще в вервь “Русской Правды”. Крестьянская и земская реформы не только не упразднили общину, но и даже возложили на нее специфические задачи. С одной стороны, община стала средством выколачивания выкупных платежей. С другой - онабыла необходима для притормаживания социальной дифференциации деревни. Помещику было невыгодно разорение бедноты, ибо разоренные крестьяне могли уйти в город, оставив баринабез рабочих рук. Не нужны ему были и кулаки, поскольку они сами переставали быть рабочей силой и конкурировали с помещиком в использовании деревенской бедноты. Вся эта система казалось очень мудрой отцам реформ, и она действительно исправно работала на протяжении десятилетий. Однако общинное устройство существовало не везде. Крестьяне Прибалтики получили личную свободу на полвека раньше, чем в России, но они не владели землей, были арендаторами или батраками у помещиков. В Азербайджане выкуп наделов начался через четверть века после реформы, в
Грузии даже в начале XX столетия более половины крестьян оставались на положении временнообязанных.
516
См.: Леонтович В. В. История либерализма. – С. 314-315.

325 гласному определенное вознаграждение, в случае если он осуществлял полномочия, возложенные законом на земскую управу. За уклонение от выполнения своих обязанностей любой гласный мог быть подвергнут различным взысканиям, как-то: замечанию, денежному штрафу или временному исключению из земского собрания.
Говоря о работе земских собраний, следует отметить, что законодательством определялось два возможных вида: очередные земские
собрания и чрезвычайные земские собрания.
Очередные уездные земские собрания начинали свою работу не позднее
1 октября и длились 10 дней. Очередные губернские собрания собирались не позднее 1 декабря и длились 20 дней. По инициативе министра внутренних дел или губернатора продолжительность начавшейся сессии могла быть увеличена. Чрезвычайная сессия назначалась либо губернатором, либо министром внутренних дел для рассмотрения тех вопросов, которые входили или были отнесены к компетенции подобных собраний.
Губернские земские собрания открывались и закрывались губернатором,
517
уездные – председателем собрания. В повестку дня земского собрания могли быть включены вопросы, предложенные к рассмотрению губернатором, земской управой, председателем и членами собрания либо по просьбам и жалобам частных лиц. Предварительное рассмотрение вопросов, вносимых на сессию собрания могло было быть возложено на специальные комиссии, сформированные из гласных.
518
Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на следующие органы земского самоуправления: губернские
земские управы и уездные земские управы.
519
Управы состояли из председателя и двух членов. Численность управы по постановлению земского собрания могла быть увеличена до 4 членов, а в губернской управе с разрешения министра внутренних дел – до 6. Должности
517
См.:Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. - С. 281-288, 414-487; Лазаревский Н. И.
Лекции по русскому государственному праву. – С–Пб., 1910. Т.2,ч.1.- С. 200-243,254-257.
518
См.: Белоконский И. П. Земство и Конституция. -М., 1910.-С.31-77.
519
См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. – М.. 1917. – С. 202.

326 замещались на трехлетний срок путем выборов в соответствующих земских собраниях. Причем, избираться могли любые лица, обладавшие правом голоса на земских избирательных собраниях. Председатель управы избирался из лиц, обладавших правом поступления на государственную службу. В одном и том же земском исполнительном учреждении не могли одновременно служить лица, состоявшие в первой степени свойства
(свойственник –супруга и ее родственники) и в степени родства по прямой линии – без ограничения, а в боковых – до третьей включительно.
Если по “Положению” 1864 г. утверждению подлежали только председатели управ, то по “Положению” 1890 г. утверждению подлежали как председатель, так и члены управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а председатель губернской управы – министром внутренних дел.
Земское собрание было вправе избирать на одну должность два и более лица, одно из которых затем утверждалось в этой должности, а остальные зачислялись кандидатами на данную должность.
Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Они осуществляли свои полномочия возмездно, причем размер их содержания определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на ту или иную должность. Установленный размер содержания не мог быть изменен вплоть до новых выборов, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.
Для управления отдельными отраслями земские собрания могли избирать земских агентов и образовывать специальные комиссии из гласных.
Для осуществления контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители. Если для управления в той или иной сфере требовались специальная подготовка или особые познания, то управам разрешалось приглашать работников по найму, образовывавших персонал земских служащих.

327
Круг предметов ведения и степень “властности” земских учреждений были достаточно широки. Круг предметов ведения земских учреждений составляли “дела о местных пользах и нуждах” губернии или уезда.
Выше мы говорили о влиянии “общественной” (“хозяйственной”) теории на подготовку и проведение реформы 1864 г., ограничившей компетенцию земств так называемыми “хозяйственными нуждами”. Данная специфика компетенции земств была устранена “Положением” 1890 г., в котором был закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. Так, на земства была возложена обязанность заботиться:
1. о народном здравоохранении;
2. о средствах народного образования и их попечения;
3. об общественном призрении;
4. об улучшении местных путей сообщения;
5. о земской почте;
6. о взаимном земском страховании имущества;
7. о строительном деле;
8. о помощи местному земледелию, торговле и промышленности;
9. об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов;
10. об исполнение денежных и натуральных земских повинностей;
11. об удовлетворении возложенных на земство потребностей общегосударственной администрации и суда (обеспечение квартирами чинов полиции, расходы на полицейскую стражу, устройство и содержание арестных домов, расходы по воинскому призыву и приему новобранцев и т. д.);
12. о пожарной безопасности.
Так как законодательный перечень дел, отнесенных к ведению земств, являлся исчерпывающим, то ввиду этого земства не могли оказывать юридическую помощь нуждающимся.
520 520
См.:Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. – С. 577-591; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. – С–Пб., 1892, ч. 1. - С. 121-161; ч. 2. - С, С. 232-247.

328
По общему правилу, дела, отнесенные к компетенции земств, подлежали ведению, как губных, так и уездных земских учреждений. Вместе с тем, некоторые вопросы были отнесены к исключительному ведению лишь губернских земских учреждений: издание обязательных постановлений; получение займов; взаимное земское страхование; устройство ярмарок, базаров и пристаней (ст. 63 “Положения” 1890 г.). Если по “Положениям”
1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах (правда, лишь через губернаторов), то с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением к нему собственного заключения.
Степень власти земских учреждений определялась, прежде всего, их правами по принятию обязательных к исполнению постановлений.
Право издания обязательных постановлений частично было предоставлено земствам в 90-х годах XIX в. Однако “Положение” 1890 г. сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления. Это касалось, прежде всего, постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании путей сообщений и порядке пользования ими; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков.
Обязательное постановление, подготовленное земским собранием, получало законную силу лишь после его утверждения губернатором. Он же публиковал данное постановление. Срок вступления постановления в силу не должен был быть менее 2 недель со дня его обнародования в каждом населенном пункте уезда. В случае отклонения постановления губернатором, оно передавалось в губернское “по земским и городским делам присутствие”.
Если большинство членов присутствия не соглашалось с мнением губернатора, то дальнейшую судьбу постановления решал непосредственно

329 министр внутренних дел. При этом земское собрание должно было быть проинформировано о мотивах отказа.
В распоряжениях самостоятельность земства была сильно ограничена
35
Постановления по целому ряду дел, прямо перечисленных в законодательстве, подлежали утверждению: одни – губернатором, другие – министром внутренних дел. “Положение” 1864 г. устанавливало определенный срок, в течение которого административное распоряжение исполнительного земского органа должно быть утверждено: семь дней для губернаторского утверждения и два месяца –для министерского. Если в течение этого срока отказа не было, то административное распоряжение считалось утвержденным. В случае неудовлетворительного решения этого вопроса земское собрание вторично обсуждало данный вопрос и если полагало мотивы отказа неубедительными, то передавало рассмотрение спорного вопроса и решение его по существу в Сенат.
“Положение” 1890 г. заменило эту процедуру на порядок, аналогичный принятию обязательных постановлений.
По “Положению” 1864 г. губернатор (в течение 7-дневного срока) и министр внутренних дел (в 2-месячный период) обладали правом наложить вето на любое постановление земского собрания, в случае его противоречия действующему законодательству или общегосударственному благу.
“Положение” 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно расширив основания для подобного протеста.
Самостоятельности действий органов земского самоуправления постоянно угрожало право коронной администрации приносить протест на земское постановление вследствие их нецелесообразности. При этом на губернаторов и министров возлагалась обязанность следить за тем, чтобы постановления земских собраний не нарушали интересов местного населения. Если протест о законности земского постановления мог быть отклонен
Сенатом, то окончательную судьбу постановления,

330 опротестованного на основе его нецелесообразности, решала сама коронная администрация.
521
Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреждений, необходимо различать право принудительного и свободного исполнения.
Права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений земские исполнительные органы не имели ни по “Положению” 1864 г., ни по
“Положению” 1890 г. Земство в случае необходимости должно было обращаться за содействием правительственных органов. Однако функции по наблюдению за исполнением обязательных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных могли осуществлять земские управы и участковые попечители.
Если по “Положению” 1864 г. земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то
“Положение” 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы губернатору. Тем не менее, земские управы осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями земских собраний и были им подотчетны.
Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Он мог принимать жалобы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб. В случае отказа со стороны земских исполнительных органов удовлетворить жалобу, губернатор был вправе внести соответствующий протест в губернское присутствие, решение которого было обязательным для управ, но которое управа могла обжаловать в Сенат.
Кроме того, зависимость губернской или земской управы усиливалась ввиду широких полномочий коронной администрации в отношении личного состава управы. Так, министр внутренних дел и губернаторы обладали правом утверждать председателей и членов управы. Губернатор представлял этих чиновников к государственным наградам, отпускал на отдых за пределы губернии, возбуждал дела об их дисциплинарной и уголовной
521
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 220-221.

331 ответственности. Более того, весь персонал служащих земских учреждений формировался под контролем и с согласия губернатора. Таким образом, по существу, во всех сферах своей деятельности, начиная с издания нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы земского самоуправления не пользовались самостоятельностью, и были подчинены жесткой опеке со стороны коронной администрации. Поэтому провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер.
522
Подводя общий итог, можно констатировать, что деспотический
инстинкт, выработанный многовековой рутиной самодержавного
правления, проявил себя и во внутренней противоречивости
большинства либеральных реформ 60-х — 70-х годов XIX в. Так, крестьянская реформа, делая землепашца формально свободным, предопределила на многие десятилетия его экономическую несвободу и обнищание. Земствам не дано было развиться ни “вширь”, ни “вниз”, ни тем более “вверх”: они не распространялись (первоначально) на все нерусские окраины Империи, не создали волостных организаций (то есть крестьянского самоуправления) и не имели прав на межгубернские всероссийские объединения, столь страшившие власти призраком “конституции”. Полиция земствам не подчинялась, и последние постоянно подвергались
“административно-командным” нападкам со стороны губернских властей.
Сами же эти власти легко избегали подсудности, так как один из важнейших принципов правового государства – ответственность чиновников перед судом, право обжалования действий административных лиц и учреждений – отсутствовал в новых судебных уставах.
523
Тем не менее, при всей умеренности и осторожности либеральных реформ Александра II и жесткой компромиссное контрреформ
Александра III, им принадлежит заслуга формирования у значительной части
522
См.:Коркунов Н. М. Указ. соч. - Т. II; Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 223-224; Блинов И. Губернаторы, историко-юридический очерк. - М., 1905; Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. I. - М. 1909; Т. II. - М., 1910.
523
См.: Наше отечество. Т. 1. - С. 121-122, 149.

332 российского общества нового политического сознания, в рамках которого и стала впоследствии возможной заметная радикализация русского либерализма. Именно земские учреждения становятся главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы, так как изначально в институте земства “встретились” инициатива власти, желавшей осовременить систему управления и несколько децентрализовать бюрократический централизм, с одной стороны, и стремление передовой части общества хоть в какой-то мере участвовать в делах государства (хотя бы на уровне местных нужд и потребностей), с другой. Поэтому “...земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям,
– отмечал
Н. В. Шелгунов, – а как следствие осознанной правительством необходимости”.
524
Конкретное отношение к роли и значимости земств существенно меняется на протяжении 60-80-х годов, как со стороны правительства, так и в различных кругах общественности. Однако в сознании и либералов, и консерваторов земства связывались с идеей (заманчивой для одних и устрашающей для других) представительного правления. Отсюда вся непоследовательность властей в отношении земских институтов и их деятельности.
В 1892 г. в соответствии с “Городовым Положением” от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа
42
. Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка.
Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной
524
Цит. по: Наше отечество. Т. 1. - С. 150.