Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

333 тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт-
Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах.
525
Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов.
В случае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных.
“Положение” 1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год (ст. 64 Городового
Положения).
Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в тех городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее 1/3 – где их численность была менее этого количества. Как и в земских собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам “Положение” требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных и 1/2 в думах с количественным составом более 40 гласных) (ст. 70, 71
Городового Положения).
526
Городская Управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов Управы могло быть увеличено по постановлению
Думы в обеих столицах до 6 членов, а в других крупных городах – до 4 членов. Помимо членов Управы в обеих столицах, в Одессе и Риге в состав
Управы входили товарищи городского головы. В небольших городских поселениях обязанности Управы могли быть возложены с согласия министра внутренних дел единолично на голову с назначением ему помощника (ст. 92
Городового Положения).
525
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 225.
526
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 226-227.

334
Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы (в
Санкт-Петербурге, в том числе, и товарищ головы) назначались императором по представлению министра внутренних дел. При этом Московской Думе предоставлялось право избирать двух кандидатов на должность головы и его товарища из числа гласных или городских избирателей (ст. 114 Городового
Положения).
На городские должности могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имеющие право голоса при проведении городских выборов. Причем, своего рода льготные условия были определены для замещения должности
городского секретаря (секретаря Думы): на эту должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза и не достигшие 25 лет; они должны были соответствовать лишь установленным в законе требованиям “неопороченного поведения” (ст. 116 Городового Положения).
Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской секретарь по новому
“Положению” становились государственными служащими. Однако на служащих Городских Управ не распространялась практика, дающая возможность получить первый классный чин за 3 трехлетия земской службы членам земских управ, не имеющим права поступления на государственную службу (ст. 121 Городового Положения).
Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение 4- летнего срока. Городской секретарь мог быть избран по усмотрению Думы и на более непродолжительный срок. Для придания городскому управлению устойчивости, “Положением” 1892 г. вводилось частичное обновление состава управы: через каждые два года половина членов управы избиралось по очереди; однако выбывший мог быть повторно избранным на ту же должность (ст. 124 Городового Положения). В организации земских управ этот институт отсутствовал.

335
Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления Дума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях – особые
исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей.
527
По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы, если же по представлению управы Дума считала необходимым избрать в председатели комиссии особое лицо, то последнее, в случае его избрания, получало право голоса при рассмотрении в управе дел, относящихся к компетенции данной комиссии. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций (ст. 103 и 104 Городового Положения).
528
Что касается компетенции и предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра III затронуты не были.
Особое общественное управление было установлено в небольших городах и Санкт-Петербурге (Петрограде).
В небольших городских поселениях, включенных в особый список, вводилось упрощенное общественное управление. Вместо Думы учреждалось собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 уполномоченных. Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев сроком на 4 года из числа лиц, владевших недвижимостью стоимостью не менее ста рублей. Собрание уполномоченных на тот же четырехлетний срок избирало городского старосту (с одним или двумя помощникам!). Староста председательствовал в собрании и одновременно являлся исполнительным органом городского управления.
В Санкт-Петербурге (Петрограде) общественное управление было организовано в соответствии с “Особым Положением” от 8 июня 1903 г.
Важнейшие особенности столичной организации самоуправления состояли в следующем. Применительно к городским выборам действовала двухклассная система, состоявшая в том, что для осуществления выборов гласных избиратели были разделены на два разряда: I разряд составляли крупные
527
См.: Коркунов Н. М. Указ. соч. - С. 607.
528
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 227.

336 налогоплательщики (уплачивавшие совместно 1/3 общей суммы сборов, вносимых всеми избирателями); ко II разряду были причислены все остальные избиратели. Первый разряд избирал 1/3, а второй –2/3 от общего числа гласных.
Избирательным правом обладали не только собственники недвижимости и владельцы торгово-промышленных предприятий, но также и квартиросъемщики, платившие ежегодный квартирный налог в размере не менее 33 рублей как минимум год, предшествовавший выборам (что соответствовало наемной цене квартир, превышавшей 1 тыс. 80 рублей в год).
Городская Дума Санкт-Петербурга (Петрограда) состояла из 162 гласных, избиравшихся на шесть лет. Через каждые три года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав Думы обновлялся каждые три года ровно на половину. Председательствовало в Думе особое лицо, избиравшееся ежегодно из числа городских гласных. Причем председатель Думы не мог занимать никаких других должностей в системе городского самоуправления и исполнял свои полномочия безвозмездно.
Компетенция общественного управления
Санкт-Петербурга
(Петрограда) определялась более детально, чем для остальных институтов городского самоуправления Империи, в частности, за столичным самоуправлением закреплялась городская канализация, содержание свалок и кладбищ, уборка улиц и чистка фонтанов и т. д.
529
Подводя итог развитию самоуправления в исследуемый период следует отметить, что в целом становление земского и городского общественного
управления как основных субъектов местного самоуправления во
второй
половине
XIX в.
означало
утверждение
принципа
всесословности, включение в решение вопросов местного значения всех
сословных групп.
529
См.: Елистратов А. И. Указ. соч. - С. 229-230.

337
В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало более 112 млн. человек (70% населения России).
Вместе с тем идея самоуправления народа не была реализована в полной мере, не стала стержнем всего государственного устройства России, а лишь ограничилась административной сферой. Поэтому именно такое самоуправление было удобно и выгодно самодержавию: беря на себя, с одной стороны, решение некоторых хозяйственных задач, самоуправление, с другой стороны, не могло претендовать на политическое участие в решении важнейших государственных дел. Именно поэтому земское и городское самоуправление были лишены каких-либо властных полномочий, завися от губернаторов и местной полиции.
Всесословные органы местного самоуправления имели в истории России весьма кратковременный период развития, хотя начало XX в. обещало самые благоприятные перспективы.
530
Земцы самых разных политических направлений считали отказ от наиболее жестких положений контрреформы
Александра III и эволюцию в сторону либерализации государственно- общественных отношений наиболее приемлемым эволюционным путем от самодержавия к конституционной монархии. По этому поводу С. Ю. Витте отмечал: “Как я доказал в записке... земские учреждения – это конституция снизу, которая несомненно рано или поздно естественным социальным путем приводит к конституции сверху. И этот путь самый спокойный; и если бы раз давши земское и городское самоуправление и затем, в течение четверти века с ними не воевали, а постепенно их развивали, то мы пришли бы к конституции без смутных революционных эксцессов”.
531 530
Затягивание решения социально-экономических проблем приводило не только к дестабилизации обстановки в стране, но и к организационному политическому сплочению различных слоев общества. К осени 1904 г. сложилась оппозиция самодержавию в виде земских организаций. 6 ноября в Санкт-
Петербурге состоялся I съезд земств, на котором была принята программа из 11 пунктов. – См.:
Поцелуев В.А. История России XX столетия: (Основные проблемы): Учеб. Пособие для студентов вузов. –
М., 1997.-С.29.
531
См.:Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 1. – С. 436. Записка С. Ю. Витте, которую он здесь упоминает, должна была доказать, что земские учреждения несовместимы с самодержавием. Остается спорным вопрос,

338
Либералы, видевшие в переходе к конституционному строю естественный возврат и завершение реформ Александра II, считали земские учреждения уже существующей основой для создания конституционного строя. Известный земец, депутат II Государственной Думы В. А. Маклаков писал по этому поводу: “Прежний либерализм верил, что к конституции он придет “эволюцией” существующих учреждений. В России было зерно, из которого самотеком росла конституция. Это было местное самоуправление, то есть земство. Оно ведало те же общие нужды, что и государство; как оно было принудительной организацией, но осуществляло принцип народоправства. Стоило постепенно развить это начало к низу и к верху, и конституция сама собой бы пришла... Это было бы долгим путем, но во время него воспитывались бы кадры людей, которые на опыте узнавали бы нужды страны, трудности, которые им предстояли бы, и были бы подготовлены, чтобы сменить прежних представителей власти“.
532
Восьмого сентября 1904 г. Бюро земских собраний принимает решение созвать земский съезд, который открылся 6 ноября 1904 г. Съезд длился четыре дня, однако лишь последний день в его работе был посвящен особым проблемам самого земского движения. Первые три дня целиком ушли на обсуждение последнего пункта повестки дня – общих предпосылок для нормализации общественной и государственной жизни. По завершении своей работы съезд выработал 11 тезисов. В первых трех заявлялось, что с начала
80- х годов образовалась полная отчужденность между обществом и государственной властью, прежде всего вследствие того, что правительство не допускало участия общества к обсуждению государственных дел и систематически внедряло режим административной централизации во всех областях общественной жизни.
Тем самым существовавший бюрократический строй еще более увеличил пропасть не только между правительством и обществом, но и между верховной властью и народом. какие практические намерения скрывались за этими теоретическими рассуждениями. – См.: Леонтович В.В.
Указ. соч. – С. 371-391, 392.
532
См.:Маклаков В. А. Вторая Государственная Дума. – Париж, без даты. – С. 140,141.

339
Согласно четвертому тезису, настало время для возобновления в новом качестве отношений между государственной властью и обществом. В пятом тезисе съезд требовал подлинных гарантий неприкосновенности личности; в шестом – обеспечения свободы вероисповедания и печати; в седьмом – полного гражданского и политического равноправия для всех граждан страны; в восьмом – предоставления крестьянам личных прав, равных правам всех других сословий и лишь в девятом – расширения полномочий органов самоуправления. Десятый и одиннадцатый тезисы указывали на необходимость создания народного представительства.
Следует отметить, что по десятому тезису съезду не удалось достичь компромисса, поэтому в окончательный текст были включены две формулировки. Вариант, предлагавшийся большинством (71 голос), рекомендовал передать законодательную власть народному представительству, то есть перейти к конституционному строю. Вариант, предложенный меньшинством (27 голосов), касался лишь проблемы участия в законотворческой деятельности народных представителей, то есть предлагалось создать особый орган с совещательными полномочиями, сформированный на базе выборов.
533
Двенадцатого декабря 1904 г. был обнародован закон, в значительной степени отражавший настроения российского земства. Характерно, что ст. 9, предусматривавшая привлечение к законодательной работе представителей самоуправления, была вычеркнута Николаем II после его разговора с
С. Ю. Витте, который придерживался точки зрения, что если необходима реформа государственного строя, то предпочтительнее непосредственно
533
Народное представительство, по мнению меньшинства земского съезда, должно было стать органом
“нравственного значения”, объединяющим верховную власть и народ России, а никак не органом, выражающим интересы и требования граждан по отношению к государственной власти. “Нашим оппонентам, – отмечал известный земец Д. Н. Шипов, – по-видимому, было совершенно непонятно, что для нас, при усвоенной нами исходной точке зрения, является совершенно излишним и чуждым вопрос –
решающим или совещательным голосом будет пользоваться народное представительство, и исключается вовсе возможность сохранения абсолютизма власти, не считающейся с представительством народного мнения, народной мысли. Различие в нашем отношении к этим вопросам обусловливается исключительно тем, что конституционалисты в основу преобразования нашего государственного строя полагали идею правовую, а мы считали необходимым в основу предстоящей реформы положить идею этико-социальную, сознание нравственного долга, лежащего равно как на носителе верховной власти, так и на народном представительстве”. – Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. – Цит. по: Леонтович В.В. Указ. соч. – С. 378.

340 перейти к конституционному строю. Он был ярым противником той мысли
(которую отстаивали славянофилы и Д. Н. Шипов), что народное представительство с совещательными функциями сможет эволюционно трансформироваться в орган единения верховной власти и народа. Наоборот,
С. Ю. Витте полагал, ”что такое народное представительство неизбежно должно будет предпринять серьезную борьбу за расширение своих полномочий и получение подлинной законодательной власти, иными словами, за переход к конституционному строю. Попытка сохранить самодержавие и одновременно созвать народное представительство с консультативными функциями, по его мнению, являлась попыткой согласовать несогласуемые начала...“.
534
Местное самодержавие и его развитие явились одним из ключевых звеньев реформаторской программы
П. А. Столыпина.
Вопросы совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий, не исключая РСДРП и Партии социалистов-революционеров. Проблемы местного самоуправления оказались в поле зрения депутатов начавшей работу с 1906 г. Государственной Думы.
534
См. : Леонтович В.В. Указ. соч. – С.382.

341