Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.12.2023
Просмотров: 481
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
361 сельские округа, - все они наделяются одинаковыми правами в отношении своих организационных и управленческих функций. Подчинение одних муниципальных образований другим законом не допускается.
Таким образом, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» вся территория Российской
Федерации делится на непересекающиеся юрисдикции (территории) муниципальных образований, субъектов местного самоуправления.
Продекларированное равноправие муниципальных образований отличает российскую модель местного самоуправления как от модели, выстраивавшейся в советский период, так и от моделей большинства государств, образовавшихся после распада Советского Союза и вставших на путь развития основ местного самоуправления, заложенных в дореформенный период.
Закон конкретизирует сферу полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, а также перечисляет предметы ведения местного самоуправления. Эти предметы ведения перечислены не в категориях функциональной деятельности или видов предоставляемых бюджетных услуг, а в основном в категориях обязательств по содержанию учреждений того или иного рода, перешедших в ведение местных органов власти в результате раздела собственности между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. В результате местным органам власти федеральным законом вменяется:
1. содержание муниципального жилого фонда;
2. организация и содержание муниципальных учреждений дошкольного и школьного образования;
3. организация и содержание муниципальных учреждений здравоохранения;
4. организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
362 5. организация и содержание муниципального учреждений коммунального хозяйства;
6. содержание дорог местного значения;
7. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
8. утилизация и переработка мусора;
9. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
10. организация обслуживания населения общественным транспортом и услугами связи;
11. создание условий для деятельности учреждений культуры, физической культуры и спорта;
12. организация муниципальной пожарной службы.
Таким образом, за муниципальными образованиями закрепляется финансирование и организация предоставления бюджетных услуг достаточно широкого спектра. В отличие от большинства стран с развитым местным самоуправлением российским органам местного самоуправления вменяется в обязанность предоставление таких бюджетных услуг, как образование и здравоохранение. Однако закон позволяет ограничивать объем предоставления таких услуг конкретным муниципалитетом в зависимости от переданных в его распоряжение объектов социальной инфраструктуры. Тем самым разделение полномочий по предоставлению бюджетных услуг между органами власти субъекта РФ и местным самоуправлением зависит от характера разграничения собственности на объекты социальной инфраструктуры.
В настоящее время в Российской Федерации зарегистрированы 12215
муниципальных образований, из них:
Городов 625
Поселков 516 городских районов и округов 153 районов 1404
363 сельских округов 9314 сельских населенных пунктов 203
Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д.
Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований.
Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете
Российской Федерации составляет 25%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют
30% в консолидированном бюджете Российской Федерации. В настоящее время из местных бюджетов финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно через органы местного самоуправления в значительной степени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Однако методы межбюджетного регулирования, применяемые сегодня субъектами
Российской
Федерации, не отражают реальных потребностей муниципалитетов.
На текущий момент муниципальную собственность имеют 11160
муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения.
364
Сегодня можно выделить следующие негативные тенденции в области местного самоуправления:
• усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением, рост кредиторской задолженности органов местного самоуправления;
• отсутствие мотивации органов местного самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов Федерации, влекущее снижение собственных доходов муниципальных образований;
• нарушение прав граждан на местное самоуправление (в том числе упразднение муниципальных образований вопреки воле населения, лишение муниципальных образований статуса самостоятельных субъектов межбюджетных отношений в субъекте Федерации, переход к назначению глав муниципальных образований органами государственной власти или государственными должностными лицами и др.).
Сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния социальной сферы и подлинных затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий, а также норм федерального и регионального законодательства, налагающего дополнительные обязательства на муниципальные власти.
Действующая модель межбюджетных отношений ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов.
Результатом этого стали: резкая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет, непропорциональное и неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе - получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета. Исходя из этого,
365 сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не учтен принцип распределения бюджетных полномочий. Именно поэтому необходимо принять меры по разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти.
366
§ 11. Вопросы структуры публичной власти и социальной безопасности в
субъектах Российской Федерации
(на опыте Кабардино-Балкарской республики)
До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупные, на территории которых они были расположены. В зависимости от размера территории, численности и плотности населения, административно- территориальной подчиненности административно-территориальные единицы, входившие в состав регионов, образовывали следующую иерархию: регион - районы, города регионального значения - города районного значения, поселки, сельские округа (подробнее см. раздел
«Традиционное административно-территориальное деление Российской
Федерации» в Приложении). Возникшие в последние годы муниципалитеты в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии - в некоторых регионах на уровне прежних городов и районов, в других - на уровне сельских округов, в третьих - частично на уровне городов и районов, частично на уровне сельских округов. В некоторых регионах бывшие районы были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта
РФ (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципалитеты, нередко с двухуровневой структурой
(города, районы - поселки, сельские округа). Можно выделись следующие варианты структуры местной публичной администрации, действующие в настоящее время в разных регионах Российской Федерации:
Структура I Одноуровневая структура государственной власти
субъекта РФ и одноуровневая структура муниципальных органов власти
(на уровне крупных городов и районов)
367
Местные органы самоуправления формируются главным образом на базе крупных городов и районов, сформированных в соответствии с традиционным административно-территориальным делением. Они обладают бюджетными правами в рамках, определенных федеральным законодательством. Их финансовые взаимоотношения с органами власти субъекта РФ (т.е. объемы предоставляемой им финансовой помощи и нормативы отчислений от регулирующих налогов) определяются непосредственно органами власти субъекта РФ. На уровне ниже районного при этой структуре обычно формируются исполнительные органы суб- муниципального управления бюджетными средствами. Эти органы управления находятся на смете, определяемой муниципальными властями.
Структура II Двухуровневая структура государственной власти
субъекта РФ и одноуровневая структура муниципальных органов власти,
обладающих всеми правами местного самоуправления
Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской
Федерации, помимо функциональных подразделений, включают в себя территориально-административные подразделения, расположенные в районах (а иногда и в городах). Местные органы самоуправления сформированы на базе городов, волостей, поселков, сельских округов
(сельских советов) по так называемому поселенческому признаку. В функции территориально-административных подразделений региональной власти входит содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей все население данной территории, а также (в большинстве случаев) организация финансовых взаимоотношений с муниципалитетами, расположенными на территории, которую курирует данное территориально- административное подразделение.
Структура III Двухуровневая структура государственной власти
субъекта РФ и одноуровневая структура органов местного
самоуправления, лишенных ряда прав, гарантированных федеральным
законодательством
368
Эта структура аналогична предыдущей, за исключением того, что муниципальные образования, сформированные по поселенческому принципу на уровне ниже районного, лишены ряда прав и полномочий, установленных для них федеральным законодательством, прежде всего, бюджетных прав.
Местные налоги устанавливаются территориальными подразделениями региональной администрации, не имеющей выборного представительного органа власти. Бюджеты муниципальных образований включены в бюджет субъекта Российской Федерации как сметы расходов.
Структура IV
1 ... 21 22 23 24 25 26 27 28 29
Одноуровневая структура государственной власти
субъекта РФ и двухуровневая структура органов местного
самоуправления, предполагающая подчинение одних органов местного
самоуправления другим, в нарушение федерального законодательства
К первому уровню местных органов власти относятся органы власти, образованные на базе крупных городов и районов (т.е. в соответствии с традиционным административно-территориальным устройством), ко второму
- органы власти, сформированные внутри закрепленной за местным органом власти первого уровня территории и имеющие своей территорией города районного значения, более мелкие населенные пункты или их объединения.
Проживающее на одной и той же территории население в этом случае одновременно принимает участие в выборах, как органов власти первого уровня, так и второго уровня. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления первого уровня с региональными властями определяются напрямую. Финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления второго уровня с региональными властями определяются опосредованно, через органы местного самоуправления первого уровня. В частности, в функции органов местного самоуправления первого уровня входит распределение финансовой помощи между бюджетами органов местного самоуправления второго уровня и назначение им нормативов отчислений от регулирующих налогов, полученных из регионального
369 бюджета. Таким образом, органы местного самоуправления первого уровня фактически исполняют полномочия субъекта РФ.
В случае если органы местного самоуправления второго уровня полностью покрывают территорию органов местного самоуправления первого уровня, в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также содержание объектов социальной инфраструктуры, обслуживающей жителей его территории. При этом местные налоги устанавливаются, как правило, только органами местного самоуправления второго уровня, однако часто бывает, что местные налоги унифицируются для всех муниципалитетов, находящихся в пределах территории органа местного самоуправления первого уровня. Если муниципалитеты второго уровня покрывают только часть территории органа местного самоуправления первого уровня, то в функции органа местного самоуправления первого уровня входит также осуществление функций местного самоуправления на той части территории, которая не относится к юрисдикции входящих в него муниципалитетов второго уровня. Местные налоги в этом случае устанавливаются органами местного самоуправления обоих уровней. Такая структура получила название «матрешечной».
Вышеперечисленные формы организации органов местного самоуправления могут по-разному сочетаться в различных субъектах РФ, например, во Владимирской области 18 муниципальных образований, сформированных на уровне районов, имеют «матрешечную структуру», остальные 7 муниципальных образований имеют одноуровневую структуру.
В этой области муниципалитеты второго уровня представляют собой отдельные населенные пункты, пожелавшие иметь самостоятельные органы местного самоуправления. Однако областные власти не признают их в качестве полноправных субъектов межбюджетных отношений и осуществляют финансовые взаимоотношения с ними через посредство органов местного самоуправления первого уровня.