Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

351 деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.
Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом" подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов.
"Борьба с главкизмом" завершилась Постановлением СНК, утвердившим "Положение о городских Советах" (1925г.) и "Положение о местных финансах" (1926г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно- организационную власть на местах.
Наиболее фундаментальными работами в области муниципального хозяйства в этот период были труды Л. А. Велихова "Опыт муниципальной программы "(1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (1928 г.), и сегодня вызывающие живейший интерес специалистов.
В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и
ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на

352 индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...
Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти
(комбеды, ревкомы), несущие, в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.
Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы. 18 декабря 1917 г. Совет Народных
Комиссаров издает декрет “Об отпуске двухсот млн. рублей кредитов в распоряжение межведомственной комиссии для выдачи займов городам и земствам“. Примерно в это же время был обнародован декрет Народного
Комиссариата Внутренних Дел “О передаче жилищ в ведение городов”, в соответствие с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимися, а также учреждать жилищные инспекции. Однако к концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря
1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат

353 по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.
С самого начала Советы как форма политической организации в своих взаимоотношениях с традиционными институтами самоуправления проявляют синтетические качества, позволявшие наполнить ее любым содержанием; все зависело только от того, как РСДРП была в состоянии обеспечить свое доминирующее положение в этих органах.
Понятию “Совет”, несмотря, по существу, на случайный характер его происхождения, суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно- политическом строе России. Истоками образования этого понятия являлись представления о демократии как о порядке управления с помощью коллегий.
Коллегия (или Совет) – идеальная форма, в которую заключено демократическое управление, с точки зрения Кальвина, английских пуританистов, якобинцев или российских марксистов. Изначально творцы советского строя вряд ли улавливали смысл такого порядка организации.
Они скорее подходили к первым Советам с позиций утилитаризма. Совсем не понятное европейцу, реализовалось стремление русской интеллигенции к зачастую искаженному истолкованию привычек и традиций политического быта русского народа, восходящее своими корнями к революционному народничеству. Истоки крестьянской общины, служившей долгие годы формой организации исключительно земельных и хозяйственных отношений питают “эмбрион” советского строя. Сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы “урбанизировали” идеи крестьянского самоуправления, распространяя его принципы на почву политической организации и реализуя давнюю мечту русских революционных интеллигентов, склонных к анархичности, о подобном социальном строе.
537 537
См. : Леонтович В. В. Указ. соч. – С. 179-301.

354
Безусловной причиной успеха большевиков по захвату власти явился тот факт, чтоими была предложена тотальная иллюзия ожиданиям российского общества. Любой, кто предложил бы народу завершение войны, раздачу земли, подлинное местное самоуправление – мог бы снискать его доверие и спокойно “подбирать” власть на улице. И большевики сделали это с потрясающим успехом. Не дав в полной мере народу в итоге ни того ни другого, они смогли создать иллюзию готовности ответить на эти актуальнейшие вопросы российского общества положительно.
В государственно-правовом смысле идея диктатуры пролетариата реализовалась в тех нормах конституции 1918 г., которые установили преимущественное право для трудящихся элементов населения и ограниченное – для “буржуазных”, которые ввели многостепенные выборы, вместо прямых, которые заменили прежнее закрытое голосование практически открытой подачей голосов.
538
Во-первых, все преобразования никак не соответствовали идее о местном самоуправлении в общеупотребительном смысле этого понятия.
Во-вторых, установившийся советский порядок вовсе не был похож на положение органов центрального правительства на местах, например в европейской части царской России.
В-третьих, региональная выборная олигархическая подчиненность как центральной власти, так и местному партийному комитету, характеризовала местный советский строй.
Если искать какие-то исторические аналогии, то советские учреждения напоминали избираемых крестьянами волостных старшин по отношению к земскому начальнику или уездных исправников екатерининского периода по
538
Следует, однако, напомнить некоторые особенности избирательного законодательства Николая II. Так, в соответствии с избирательным законом от 11 декабря 1905 г. было введено четыре избирательных курии: земледельческая (помещики), городская (буржуазия), крестьянская и рабочая. Нормы представительства в куриях были существенно различными. В результате получалось, что один голос помещика был равен трем голосам городских буржуа, пятнадцати голосам крестьян и сорока пяти голосам рабочих избирателей.
Предусматривались многостепенные выборы, притом с разным числом ступеней: для помещиков и горожан
–
двухстепенные, для рабочих - трехстепенные, для крестьян – четырехстепенные. Новый закон сохранил прежние ограничения избирательного корпуса: к выборам не допускались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие и народности, ведущие кочевой образ жизни. – См.: Государственная дума в России. – С.
73; Российское законодательство. Т. 9. – С. 18.

355 отношению к губернатору. При этом продолжала свое существование и система бюрократического централизма, традиционная для России, усугубленная сменой правящей элиты, вождистскими устремлениями новых начальников и заменой правопорядка идеологизированной политикой.
Говоря о советском периоде истории самоуправления, следует отметить, что во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры корпораций обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) – уезд – губерния – область – государство.
Во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией сформировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и Съездов Советов.)
В-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) – поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем, на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых
“Освобожденных работников”, назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение России (СССР) в республику Советов снизу доверху изначально противоречили самоуправленческой природе
Советов.

356

357 органов власти в развитии гражданского общества. К таким положениям относятся:
1. гарантия самостоятельности, независимости и выборности местных
Советов;
2. определение (хотя и расплывчатое) компетенции местных Советов;
3. предоставление в распоряжение местных Советов коммунальной собственности;
4. закрепление за бюджетом местных органов власти доходной базы, состоящей как из стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов, так и местных налогов, сборов и пошлин, устанавливаемых самостоятельно местными органами власти.
Следует отметить, что Закон предусматривал выборность только представительных органов местного самоуправления. В качестве первичного территориального уровня местного самоуправления был установлен низовой уровень административно–территориального деления СССР: сельсовет, поселок, город, район в городе.
Приведенные выше положения Закона послужили фундаментом для формирования местного самоуправления не только в Российской Федерации, но и во всех других государствах - бывших республиках Советского Союза.
Первый собственно российский закон о местном самоуправлении был принят 6 июля 1991 г., когда Россия еще являлась составной частью СССР.
Главной прогрессивной чертой этого Закона было положение о том, что не только органы представительной власти, но и главы администраций должны выбираться в ходе демократических выборов. Этим же законом были распущены исполкомы, являвшиеся низовым звеном иерархической системы государственной власти.

358
§ 9. Постсоветский период
Поначалу развитие местного самоуправления в независимой России строилось на основе внесения поправок и дополнений в принятый в 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Однако согласование его с другим российским законодательством, и в первую очередь с законом «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 1991 г. привело к размыванию сути формулировок закона, а также к сужению компетенции местных органов власти в отношении формирования своей доходной базы.
Роспуск осенью 1993 г. Верховного Совета РФ и принятие новой
Конституции положили начало революционному этапу развития местного самоуправления в России. Так называемая «муниципальная революция» являлась инициативой федеральных уровней власти, это была ставка на формирование политического противовеса укреплению оппозиции региональной элиты. В различных подразделениях федеральной власти создавались структуры, специально занимавшиеся поддержкой укрепления низового звена российской государственности. Наличие союзника в лице самостоятельных органов местного самоуправления, независимость их руководителей от регионального начальства было на руку команде российских реформаторов, проводивших в жизнь непопулярные решения правительства.
Вслед за Конституцией федеральные органы власти выступили инициаторами принятия целого ряда других законов, регламентирующих формирование и деятельность органов местного самоуправления. Все эти законы были направлены на развитие самостоятельности низового звена иерархической системы публичной администрации.
Определив взаимоотношения между центральным и региональным уровнями власти как федеративные, Центр, тем не менее, сузил полномочия регионов в отношении местных органов власти, перенеся аналог федеративных отношений и на субнациональный уровень.

359
Главы подавляющего большинства регионов, несомненно выигравших на федерализации своих отношений с Центром, не хотели отдавать своих властных полномочий в отношении субрегиональных территорий.
Децентрализации власти на уровне субъектов РФ противопоставлялась
«патерналистская» модель взаимоотношений с местными органами власти.

360
§ 10. Местное самоуправление в современной России
Базовым законом, в котором формулируются основополагающие принципы формирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Главным отличием этого закона от своих предшественников советского периода явилось то, что закон устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, а не систему органов местного самоуправления.
Закон дает определение субъекту местного самоуправления - муниципальному образованию. Под этим термином подразумевается фактически любая населенная территория (город, село, поселок или их объединение на одной территории, а также часть любого поселения), в пределах которых выполняется четыре условия:
1. осуществляется местное самоуправление;
2. имеется муниципальная собственность;
3. имеется местный бюджет;
4. имеются выборные органы местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией закон делает установку на разнообразие уровней территориального деления, на которых может быть организовано местное самоуправление. Он позволяет организовывать местное самоуправление как на уровне района (самая крупная субрегиональная единица при прежнем административно-территориальном делении), так и на уровне любых отдельных поселений или их объединений, независимо от численности проживающего на соответствующей территории населения.
Данный закон постулирует основную отличительную черту российской модели местного самоуправления - придание единообразного правового статуса всем субъектам местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления, имеющие своей территорией города регионального значения, районы, города районного значения, поселки,