Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.12.2023
Просмотров: 485
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§ 6. Местное управление при Временном правительстве
После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления
(25 марта 1917 г.). В его работе приняли участие многие известные юристы и государствоведы России. Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим “двоевластия” – с одной стороны действовало Временное правительство, представлявшее класс буржуазии и капиталистических помещиков, с другой стороны – Петроградский и другие
Советы рабочих и солдатских депутатов. Временное правительство не располагало какой-либо реальной властью и его распоряжения осуществлялись лишь в тех рамках, в каких это допускал Петроградский
Совет, располагавший важнейшими элементами реальной власти, так как войска, железные дороги, почта и телеграф находились в его руках. Поэтому, как отмечали многие известные политики того времени, Временное правительство существовало, лишь пока того допускал Совет рабочих и солдатских депутатов.
535
По всей России бурно шло образование Советов рабочих и солдатских депутатов. В Москве события Февральской революции начались с вечера 27 февраля 1917 г., когда на собрании представителей общественности и гласных Городской Думы было предложено создать революционный комитет. Вскоре образовался и Московский Совет рабочих депутатов. 1 марта был создан Московский комитет общественных организаций. Вслед за
Петроградом и Москвой Советы рабочих депутатов, рабочих и солдатских депутатов возникали в десятках городов. Это были губернские и уездные города, промышленные центры и села. Вся Россия покрылась сетью Советов.
Они старались связаться между собой, устанавливали связи с Петроградским
535
См. : Российское законодательство Х-ХХ веков. Т 9. Законодательство эпохи буржуазно- демократических революций. – М„ 1994. – С. 29-38.
342
Советом, организовавшим свой иногородний отдел. В конце марта в
Петрограде в Таврическом Дворце было создано Всероссийское Совещание
Советов рабочих и солдатских депутатов.
Объективно заинтересованное в сохранении власти в руках буржуазии,
Временное правительство должно было принимать меры против недопущения монархической контрреволюции. Поэтому оно было вынуждено само форсировать процесс ликвидации старого режима и производить реформу органов управления на местах, чистку государственного аппарата. Делалось это без достаточного размаха и непоследовательно, но было бы неправильно утверждать, что Временное правительство оставило весь аппарат безо всякого изменения.
Во-первых, решительной перестройке подвергся аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место которой заняла дилетантская, децентрализованная и смешанная по социальному составу милиция. Полностью была уничтожена жандармерия и охранка.
Во-вторых, в первые же дни подверглась преобразованию система органов управления на местах. В ряде городов губернаторы были арестованы, а кое-где и убиты (например, в Твери был убит губернатор
Н. Н. Бюнтинг). Вскоре последовала телеграмма министра-председателя
Временного правительства и одновременно министра внутренних дел Львова об отставке всех губернаторов и замене их председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства.
Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1-5 марта 1917 г.
комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах
(преимущественно губерниях). Они являлись коалиционными органами, объединявшими в своих рядах представителей всех слоев общества: буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы и
343 даже местные Советы. Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона.
Под их началом развернулась кампания за перевыборы на демократических принципах органов старого местного самоуправления – земств и городских дум, вначале путем введения в них определенного количества представителей Советов, политических партий, фабричных и заводских комитетов. Переизбрание на основе всеобщих выборов началось позднее.
19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам, а судебные – временным судьям.
Провозглашалось создание волостных комитетов. Этим постановлением была завершена перестройка аппарата местной власти. 21 мая 1917 г.
Временным правительством принят закон о земской реформе.
536
В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию.
Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.
Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:
1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления
536
См.: Фадеев В. И. Муниципальное право России. – С. 30.
344 самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.
2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).
3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами.
Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.
4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.
Наиболее важные положения реформы.
Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость.
Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.
Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе.
Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, т.к. сами
345 приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.
В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на
1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.
Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.
Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.
Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.
Закон от 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.
Закон от 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19 сентября касса городского и
346 земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.
15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.
Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.
Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менее, во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз,
347 который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраивать также с большими препятствиями.
Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект
Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года на заседании
Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском
Земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые
348 потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы.
Управление
Союзом осуществлялось
Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами. Таким образом, грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки.
349
§ 7. От самоуправления к Советам
С октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление
Совета Народных Комиссаров “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле”, в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления. Этим же органом предоставлялось право контроля за деятельностью торговых и торгово- промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью и установление трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях.
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря
1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров
В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений".
Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были
350 переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.
24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где
Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности", но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления. Материалы о законодательной деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем "белого движения" в 1918-1920 годах, только начинают поступать в Россию из так называемого "Пражского архива" и других зарубежных источников. Они практически не изучены и еще ждут своих исследователей.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б
"Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсэров, проекты эсэров–максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте
После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления
(25 марта 1917 г.). В его работе приняли участие многие известные юристы и государствоведы России. Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим “двоевластия” – с одной стороны действовало Временное правительство, представлявшее класс буржуазии и капиталистических помещиков, с другой стороны – Петроградский и другие
Советы рабочих и солдатских депутатов. Временное правительство не располагало какой-либо реальной властью и его распоряжения осуществлялись лишь в тех рамках, в каких это допускал Петроградский
Совет, располагавший важнейшими элементами реальной власти, так как войска, железные дороги, почта и телеграф находились в его руках. Поэтому, как отмечали многие известные политики того времени, Временное правительство существовало, лишь пока того допускал Совет рабочих и солдатских депутатов.
535
По всей России бурно шло образование Советов рабочих и солдатских депутатов. В Москве события Февральской революции начались с вечера 27 февраля 1917 г., когда на собрании представителей общественности и гласных Городской Думы было предложено создать революционный комитет. Вскоре образовался и Московский Совет рабочих депутатов. 1 марта был создан Московский комитет общественных организаций. Вслед за
Петроградом и Москвой Советы рабочих депутатов, рабочих и солдатских депутатов возникали в десятках городов. Это были губернские и уездные города, промышленные центры и села. Вся Россия покрылась сетью Советов.
Они старались связаться между собой, устанавливали связи с Петроградским
535
См. : Российское законодательство Х-ХХ веков. Т 9. Законодательство эпохи буржуазно- демократических революций. – М„ 1994. – С. 29-38.
342
Советом, организовавшим свой иногородний отдел. В конце марта в
Петрограде в Таврическом Дворце было создано Всероссийское Совещание
Советов рабочих и солдатских депутатов.
Объективно заинтересованное в сохранении власти в руках буржуазии,
Временное правительство должно было принимать меры против недопущения монархической контрреволюции. Поэтому оно было вынуждено само форсировать процесс ликвидации старого режима и производить реформу органов управления на местах, чистку государственного аппарата. Делалось это без достаточного размаха и непоследовательно, но было бы неправильно утверждать, что Временное правительство оставило весь аппарат безо всякого изменения.
Во-первых, решительной перестройке подвергся аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место которой заняла дилетантская, децентрализованная и смешанная по социальному составу милиция. Полностью была уничтожена жандармерия и охранка.
Во-вторых, в первые же дни подверглась преобразованию система органов управления на местах. В ряде городов губернаторы были арестованы, а кое-где и убиты (например, в Твери был убит губернатор
Н. Н. Бюнтинг). Вскоре последовала телеграмма министра-председателя
Временного правительства и одновременно министра внутренних дел Львова об отставке всех губернаторов и замене их председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства.
Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1-5 марта 1917 г.
комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах
(преимущественно губерниях). Они являлись коалиционными органами, объединявшими в своих рядах представителей всех слоев общества: буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы и
343 даже местные Советы. Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона.
Под их началом развернулась кампания за перевыборы на демократических принципах органов старого местного самоуправления – земств и городских дум, вначале путем введения в них определенного количества представителей Советов, политических партий, фабричных и заводских комитетов. Переизбрание на основе всеобщих выборов началось позднее.
19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам, а судебные – временным судьям.
Провозглашалось создание волостных комитетов. Этим постановлением была завершена перестройка аппарата местной власти. 21 мая 1917 г.
Временным правительством принят закон о земской реформе.
536
В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы - милицию.
Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.
Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:
1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления
536
См.: Фадеев В. И. Муниципальное право России. – С. 30.
344 самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.
2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).
3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами.
Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.
4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.
Наиболее важные положения реформы.
Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость.
Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.
Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе.
Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, т.к. сами
345 приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.
В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на
1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.
Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.
Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.
Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.
Закон от 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.
Закон от 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19 сентября касса городского и
346 земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.
15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.
Задача охраны порядка и безопасности становилась, по закону 17 апреля о милиции, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров. Милиционером, по закону, мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.
Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менее, во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз,
347 который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам удавалось устраивать также с большими препятствиями.
Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект
Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года на заседании
Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском
Земском Союзе, который определялся как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые
348 потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы.
Управление
Союзом осуществлялось
Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами. Таким образом, грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки.
349
§ 7. От самоуправления к Советам
С октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление
Совета Народных Комиссаров “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле”, в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления. Этим же органом предоставлялось право контроля за деятельностью торговых и торгово- промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью и установление трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях.
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря
1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров
В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений".
Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были
350 переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.
24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где
Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности", но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления. Материалы о законодательной деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем "белого движения" в 1918-1920 годах, только начинают поступать в Россию из так называемого "Пражского архива" и других зарубежных источников. Они практически не изучены и еще ждут своих исследователей.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б
"Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсэров, проекты эсэров–максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте