ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 19.11.2019
Просмотров: 8728
Скачиваний: 12
36
Социальная политика на местном уровне
При
выработке
и
реализации
социальной
политики
на
муниципальном
уровне
учитывают
дестабилизирующие
факторы,
некоторые из них объясняются переходным характером развития нашего
общества и государства. В связи с этим говорят об определенном кризисе
управления, когда муниципальные органы вынуждены, как правило, в
«пожарном порядке» решать проблемы, которые ставит быстро
меняющаяся
социально-экономическая
и
политическая
ситуация
(приватизация жилья и проблема лиц без определенного места жительства;
разрушение системы бытового обслуживания населения и формы
социального обслуживания людей пожилого возраста и инвалидов;
политические
катаклизмы
и
проблемы
мигрантов,
вынужденных
переселенцев) (Социальная…, 2000. С. 195).
В узком смысле социальная политика рассматривается в контексте
социального
администрирования
и
относится
к
институционали-
зированному комплексу мер, предоставляемых социальным государством
населению в аспектах занятости и социальной защиты, здравоохранения,
образования. Более конкретные смыслы проблема приобретает в
культурном контексте, например, в содержательном проблемном поле
современной России. В широком смысле социальная политика может
рассматриваться как интеграция механизмов и способов, посредством
которых
исполнительная
власть,
центральное
и
региональные
правительства, а также органы местной власти влияют на жизнь населения,
способствуют социальному равновесию и стабильности. По мнению
Е. Ш. Гонтмахера , управление социальными процессами в экономически
развитых российских регионах проходит сегодня по совершенно другим
механизмам, чем в советское время. Если раньше была строго
централизованная вертикальная система управления и можно было
напрямую регулировать процессы в любом регионе, вплоть до
административных районов, то сейчас эти рычаги практически не
действуют. Становление трехуровневой власти (федеральный центр,
региональная власть, местное самоуправление) означает принципиальный
переворот в системе социальной политики. По мнению эксперта,
влияние федерального центра на реализацию социальной политики на
местах стало незначительным (не более 20 %), тогда как региональные
власти играют здесь самую существенную роль (70 %), а вот местное
самоуправление весьма ограничено в своих возможностях: степень
влияния местных органов власти на реализацию социальной политики на
местах составляет сегодня не более 10 % (Гонтмахер, 2000). Между тем
именно на уровне муниципальных органов достигается большая
гласность в принятии и осуществлении решений, предсказуемости
результатов
социальной
политики,
на
местном
уровне
возможно обеспечить участие населения не только в потреблении
37
социальных услуг, но и в их производстве. Это не только удешевляет и
повышает эффективность социальной политики, но и формирует осознание
тесной
взаимосвязи
интересов
отдельных
социальных
групп,
объединенных
местом
проживания,
солидарности
местного
сообщества (Социальная…, 2000. С. 184).
Роль муниципалитетов в решении социальных проблем местного
сообщества постепенно возрастала в течение 1990-х годов, причем во
многом это зависело от наличия финансовых ресурсов и социального
капитала органов местного самоуправления. Важная особенность
советской социальной политики состояла в ее прочной экономической
связи с так называемыми градообразующими предприятиями крупных
индустриальных центров (Gough, 2000; Григорьев, Романов, 2000). На
протяжении десятилетий в целом ряде городов советской России
организация
и
финансирование
деятельности
всех
направлений
социального обслуживания во многом определялись функциями крупных
индустриальных
предприятий.
Администрация
этих
предприятий
аккумулировала мощный социальный капитал, становясь фокусом системы
социальных связей промышленного города. С конца 1980-х годов многие
из этих предприятий подверглись реструктуризации и банкротству, тысячи
людей лишились работы и средств к существованию. В течение всего
постсоветского периода происходило не только изменение структуры
собственности
на
промышленных
предприятиях
России,
но
и
трансформировалась социальная роль предприятия в рамках местного
сообщества. В ходе муниципализации социальных сервисов (детских
дошкольных
учреждений,
клубов,
домов
отдыха,
санаториев,
профилакториев,
поликлиник),
принадлежащих
ранее
конкретным
«градообразующим» производствам, эти объекты переходили в ведение
местной администрации. Предприятие утрачивало присущие ему в
советское время патерналистские функции, что в отсутствие прочных
механизмов социального партнерства приводило к ситуации социального
исключения. Экономический кризис и недостаточность ресурсов местной
власти во многих случаях привели к сокращению числа социальных
сервисов, их перепрофилированию, сокращению числа оказываемых услуг.
По сути, права на пользование целым рядом социальных услуг (в
частности,
детскими
садами,
санаториями,
рекреационными
учреждениями) работниками, жителями районов и городов в ходе
муниципализации оказались под угрозой.
Сегодня к системе муниципальных учреждений относятся как
традиционные организации – больницы, театры, школы, так и новые
специализированные объекты – территориальные центры помощи семье и
детям, управления социальной защиты населения, центры социального
обслуживания населения в районах и городах, приюты для детей,
оказавшихся без попечения родителей. В таком контексте проблематика
38
социальных институтов и социальных трансформаций рассматривается с
точки зрения модификации социальной политики в условиях современной
российской ситуации (Социальная…, 1996; Социальные …, 1995). За
десятилетие с 1991 по 2001 гг. система социального обеспечения в России
была существенно модернизирована. Был юридически закреплен принцип
равенства всех организационно-правовых форм реализации социальной
политики,
декларировано
право
сосуществования
и
развития
негосударственных
структур
и
организаций
социальной
сферы.
Одновременно видоизменилась и социальная инфраструктура. Созданы
новые для России органы управления социальной сферы, в ней появились
новые организации и учреждения, изменились правила функционирования
существующих социальных структур. Началось внедрение новых
социальных и информационных технологий, создание баз данных,
возникли новые социальные профессии.
Проблемы управления в социальной политике
Понятие
социальной
политики
связывают
с
механизмами,
пространством и условиями воспроизводства человека как субъекта
социума и культуры, возможностью получения доступа к образованию,
профессионального развития, рекреации, информационного обеспечения,
удовлетворения
материальных,
культурных
и
духовных
потребностей (Зиятдинова, 1999. С. 14-15). Социальными функциями
обладают государство, предприятия, любые социальные, экономические и
политические институты. Поэтому социальная политика оказывается
многоуровневым понятием, кроме собственной институциональной
сущности включает обусловленную потребностью культурного и
физического воспроизводства социальную сферу жизни человека,
важнейшие социальные институты образования и науки, культуры и
искусства, социальной защиты и занятости. Физкультура и спорт, туризм,
торговля, общественные и религиозные организации, средства массовой
информации и множество других институтов направлены на социальное
развитие человека и социальной инфраструктуры.
Вопросы социальной политики связаны не только с системой
социальной защиты населения – поддержкой материнства, детства,
пожилых и инвалидов, но и с проблемами занятости населения,
многозначностью и полифункциональностью труда в жизнедеятельности
социальных субъектов, возрастанием роли институтов профориентации,
дополнительного образования и правового регулирования отношений в
сфере занятости (Забродин, 1997. С. 6-17).
Социальная политика есть цель социального управления, лишь
вместе они выступают процессом либерализации социальной сферы,
совершенствования социальных систем. При этом важна методология
научных и практических стратегий и кадровой политики, обеспечивающей
39
социальный менеджмент (Основы…, 2000; Красноженова, 1993; Мысин,
2000). Между тем социальное управление как научная и обучающая
тематика редко строится на основе проработки эмпирического материала,
анализе статистической информации, социально-политической ситуации в
контексте
российских
реалий.
В
публикациях
отечественных
исследователей дается критический анализ социального менеджмента, в
частности, отмечается низкий информационно-аналитический потенциал
органов
управления
социальной
сферы,
профессиональная
неподготовленность кадров, консерватизм социального мышления и
практической деятельности. Особенно это проявляется в деятельности
региональных и местных органов управления социальной сферы, которые
слишком долго жили в чрезмерно жестком режиме управления «команда
сверху – закон». В такой обстановке они не имели возможности проявлять
инициативу, распоряжаться имеющимися материальными, трудовыми и
интеллектуальными
ресурсами
в
своих
собственных
интересах (Социальная …, 2000. С. 234). В то же время следует признать,
что и менеджерские системы контроля в социальной сфере сейчас
практически не действуют. В частности, рыночный контроль найма и
увольнения, системы оплаты часто совсем не задействованы, зарплата
дипломированных специалистов социальной сферы остается по-прежнему
на низком уровне.
Контроль трудового процесса в социальной сфере часто заменяется
количественным бумажным отчетом о числе оказанных услуг, сотрудники
центров реабилитации и оказания социальной помощи пишут такие
отчеты, возмущаясь и не понимая их смысла. Структурирование и
регламентация деятельности в сфере социальных услуг наиболее
эффективно реализуются при условии работы в команде под руководством
профессионала, имеющего соответствующее образование. Речь идет о
социальном менеджменте, который представляет собой социальную
практику, основанную на теории и соответствующую высоким стандартам
профессии. Отметим, что правовое регулирование государственной
социальной политики включает определение основных ее субъектов и
объектов, институтов социальной политики, а также государственных
стандартов. Среди них исследователи указывают на особое значение
стандартов профессионального образования работников социальных
служб, стандартов минимальных социальных услуг, стандартов качества
социальных услуг (Социальная …, 2000. С. 193). Соблюдение стандартов
обслуживания гарантирует реализацию социальной политики на уровне
конкретных учреждений.
Разработка эффективной социальной политики является одной из
важнейших задач новой российской власти. От того, как будет решаться
эта задача, зависят не только условия жизни простых людей, но и
перспективы социального и экономического развития страны, обеспечение
40
национальной безопасности, сохранение российского государства. Кроме
того, ориентация социальной политики на рыночный тип ее организации
выдвигает на первый план задачу специальных исследований, которые
ясно определяют роль и место социальной политики в системе
государственного управления. К сожалению, несмотря на имеющиеся
достижения и наработанный опыт в сфере социального обслуживания, в
настоящее время социальная политика в России в прикладном ее
понимании, на низовом уровне, реализуется пока еще весьма слабо и
неэффективно. Ее процессы управляются часто некомпетентными кадрами
специалистов, которые не имеют соответствующей подготовки.
Механизмы реализации социальной политики в российском
обществе
характеризуются,
по
мнению
исследователей,
реально
существующими трудностями, такими как: а) образовавшийся «разрыв»
между поставленными самой жизнью социальными проблемами и
возможностями
финансово-экономического,
организационного
и
управленческого плана; б) противоречия между декларируемыми
федеральным центром, региональными и местными властями целями и
задачами социальной политики, с одной стороны, и реальными мерами по
их осуществлению, с другой; в) противоречия между органами социальной
сферы центра и регионов, которые охватывают сферы компетенции,
управления и организации конкретной предметной работы и реализации
социальных
программ;
г)
противоречия,
обусловленные
явным
несоответствием
необходимых
сегодня
новых
информационных
технологий
в
управлении
социальной
сферой
современному
состоянию управленческой деятельности как на федеральном, так и на
национально-территориальном
и
территориально-административном
уровнях (Трансформация…, 1997; Социальная…, 2000.).
При
наличии
многочисленных
публикаций
по
отдельным
направлениям социальная политика все еще не концептуализована на
системном уровне. Не все эксперты понимают роль социальной сферы как
центральной,
находящейся
в
центре
пересечения
культурной,
производственной, политической сфер, как условия жизненного успеха
человека. В основном рассматриваются ее отдельные проблемы, а сама
социальная политика не представлена как целостный феномен. Кроме того,
имеющимся публикациям присущ недостаток: они построены на основе
описательного подхода и не дают возможности в полной мере
рефлексировать методологию социальной политики и осознать ее роль в
обществе.
По нашему мнению, социальный менеджмент как конструирование и
проектирование новой реальности затруднен в современных условиях в
связи с недостаточной подготовкой управленцев социальной сферы.
Преподавание соответствующих дисциплин в России не является
инструментальным, находится в стадии становления, не погружается в