В рамках общих принципов, установленных федеральным законом, субъекты РФ своими законами могут устанавливать неодинаковый конкретный перечень вопросов для разных звеньев муниципальных образований (например, для муниципального образования района й расположенного на территории района муниципального образования — поселка).

Переданные полномочия. Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это — отдельные полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в состав предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время еще не принят федеральный закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней говорится о возможности передачи полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий), а также на ст. 6 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления 1995 г.

В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных средств при передаче полномочий (Ленинградская область в 1997 г.). В законах говорится о передаче полномочий не органов, а области как таковой. На основе двух этих законов общего характера в Ленинградской области принято более 10 конкретных законов о наделении «отдельными полномочиями Ленинградской области» Бокситогорского района, города Гатчины и др. (с их согласия). Пример Ленинградской области свидетельствует, что на местный уровень передаются: организация работы по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реабилитации инвалидов, ведение учета граждан и сбор документов для обеспечения транспортными средствами по медицинским показаниям (автомашинами, мотоциклами, инвалидными креслами-колясками и др.); назначение и выплата компенсаций и пособий гражданам, имеющим детей; назначение и выплата компенсаций репрессированным и впоследствии реабилитированным гражданам; выдача санаторно-курортных путевок льготным категориям населения; организация работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья, и др. .

Государственные органы субъекта Федерации осуществляют контроль за использованием переданных полномочий. Такой контроль возлагается на какой-либо один орган субъекта РФ или несколько органов в соответствии с профилем переданных полномочий (в Ленин- градской области основная часть полномочий относилась к социальным вопросам и контролирующим органом в законах был назван Комитет социальной защиты Ленинградской области). В отношении других переданных полномочий (государственная регистрация актов гражданского состояния — рождения, смерти, установление отцовства, изменение фамилии, имени, исправление, восстановление, аннулирование актов гражданского состояния и др.) контроль был возложен на отдел записи актов гражданского состояния Ленинградской области. Полномочия, связанные с ведением архивов, были переданы архивным отделам администрации муниципальных образований, а контроль — Архивному управлению Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Некоторые полномочия, связанные с медицинским обслуживанием, переданы соответствующим медицинским органам, а контроль — Комитету здравоохранения области. Все указанные полномочия передавались бессрочно. Однако, видимо, возможна ситуация, когда те или иные полномочия будут передаваться на срок.

Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и финансовые средства. Это было осуществлено путем заключения договоров между органами государственной власти субъекта Федерации и органами муниципальных образований. Финансовые и материальные средства передавались безвозмездно. Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об использовании переданных средств. Контроль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципального образования по этим вопросам как с точки зрения законности, так и целесообразности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.

Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправления могут быть полномочия, переданные другими органами местного самоуправления на договорной основе. Как известно, подчиненность одного муниципального образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе. Необходимость в передаче полномочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный поселок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.

§ 2. Полномочия и компетенция органов местного самоуправления

Выявление предметов ведения имеет важное значение для определения роли местного самоуправления в обществе. Однако этого недостаточно. Предметы ведения дают представление о том, в каких областях жизнедеятельности может осуществляться местное самоуправление, но необходимо также знать, каковы его полномочия в этих областях, т.е. какова совокупность прав и обязанностей местного самоуправления, посредством и в пределах которых граждане, действующие непосредственно (например, референдум) и опосредованно (через своих представителей), выполняют свои задачи и функции, обеспечивая жизнедеятельность муниципального образования. Понятие полномочий местного самоуправления характеризует его возможности и ответственность в каждой из сфер предметов ведения. В своей совокупности предметы ведения и полномочия образуют компетенцию местного самоуправления. Субъектами, носителями полномочий выступают органы местного самоуправления, их должностные лица и определенная категория граждан — избиратели. Каждый из этих трех элементов имеет свою компетенцию (например, представительный орган — в сфере бюджета, глава муниципального образования — в области управления, граждане — определяя состав избранных или досрочно отзывая их), но при их объединении с учетом предметов ведения возникает новое качество, не свойственное ни одному из элементов в отдельности, — компетенция муниципального образования.

Перечень предметов ведения, приведенный выше, свидетельствует, что местное самоуправление обладает значительной компетенцией в различных областях. Возьмем для примера в качестве предмета ведения сферу образования. В данной сфере муниципальное образование занимается содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. У муниципального образования, скажем, в городе Верхний есть в связи этим полномочие: построить новую школу. Такое решение принял орган местного самоуправления, став субъектом этого полномочия. Как субъект, он имеет определенные права (например, на расходы для этой цели из местного бюджета) и определенные обязанности по строительству школы в установленный срок. Таким образом, предмет ведения и полномочие сливаются в конкретное мероприятие, составляя в данном мероприятии компетенцию местного самоуправления и более конкретную компетенцию органа (например, главы администрации муниципального образования), осуществляющего поставленную задачу.

Или другой пример. В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления 1995 г. в качестве предмета ведения названа организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение услугами связи. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации (например, Брянской области) называют более конкретные полномочия по данному предмету ведения. Это — создание, содержание и обслуживание муниципального автохозяйства; приобретение транспорта для местных пассажирских и грузовых перевозок на своей территории; установление правил транспортного обслуживания, строительство и содержание дорог, остановочных пунктов, вокзалов, пристаней, аэропортов и др.; организация обеспечения населения услугами связи, радио и телевидения.

Подобные примеры можно привести и по другим предметам ведения. Выше полномочия местного самоуправления были охарактеризованы по отдельным сферам.

Анализ свидетельствует о том, что общие положения о предметах ведения муниципального образования получают свою конкретизацию в полномочиях, составляя вместе с первыми компетенцию муниципального образования, получающую свое развитие в полномочиях его органов и должностных лиц. О полномочиях органов и должностных лиц муниципального образования, их компетенции говорится ниже.

Глава 13 - ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Осуществляя публичную власть, территориальный коллектив использует различные формы представительной и непосредственной демократии. Демократия является представительной, когда волю территориального коллектива (прежде всего, местного корпуса избирателей) представляют и реализуют органы, состоящие из избранных гражданами представителей (депутатов местных советов, муниципалитетов и др.). Демократия называется непосредственной (прямой), если граждане непосредственно реализуют свою волю, принимая решения на сельских сходах, путем референдума, на выборах, путем досрочного отзыва избранных депутатов, используя правотворческую инициативу, и т.д.

§ 1. Муниципальные выборы

Принципы муниципальных выборов. На муниципальных выборах население (граждане) определяет путем голосования состав представительных органов и того главу администрации муниципального образования, которые будут руководить ими в предстоящий период (обычно 4 года, но есть и меньшие сроки, установленные в России законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований).

Регулирование основ муниципальных выборов осуществляется федеральным законодательством (Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), более детально — законами субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах депутатов (советников) представительных органов и выборных должностных лиц, а также уставами и иными нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Выборы представительных органов муниципальных образований проводятся в соответствии с теми же принципами, которые действуют на выборах представительных и иных выборных органов и должностных лиц Федерации и ее субъектов. В дополнение к обычно называемым четырем принципам избирательного права (всеобщее, равное, прямое, тайное голосование) принципы выборов в современном законодательстве характеризуются более широким перечнем (свобода выборов, альтернативность выборов и др.). Всеобщее избирательное право на муниципальных выборах означает, что все жители, достигшие 18 лет, имеют право участвовать в голосовании (активное избирательное право). Активным избирательным правом на муниципальных выборах могут обладать и иностранцы, если они постоянно проживают в данном муниципальном образовании и уплачивают налоги. Граждане, достигшие определенного возраста (в разных субъектах РФ — 18—21 года), обладают также пассивным избирательным правом: могут быть избраны депутатами (советниками) представительного органа муниципального образования, а также на должности, замещаемые путем выборов (главы муниципальных образований и т.д.). Не участвуют в выборах граждане, признанные решением суда умалишенными, а также находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Равное избирательное право означает, что все граждане (и неграждане, входящие в муниципальный корпус избирателей) участвуют в голосовании на равных основаниях, имеют равное число голосов (один голос, так как смешанная избирательная система, включающая партийные списки, в отличие от выборов в Государственную Думу на муниципальных выборах до сих пор не использовалась, хотя закон о политических партиях 2001 г. не исключает этого в будущем). В отношении пассивного избирательного права равенства граждан и неграждан-избирателей может не быть, так как иностранные граждане могут иметь только активное избирательное право, но не пассивное.

В России муниципальные выборы всегда прямые: граждане голосуют непосредственно за предложенные кандидатуры (в некоторых зарубежных странах (Франция и др.) мэр нередко избирается не гражданами непосредственно, а представительным органом (советом). Тайное голосование означает, что избиратель подает свой голос без ведома других лиц и никто не вправе контролировать, за кого он голосовал.

Обязательность и периодичность проведения выборов — это запрет заменять выборные органы назначаемыми или делегированными, а также избирать бессрочно. Лишь в малых поселениях выборный представительный орган может быть заменен сходом жителей, который решает дела и, в частности, избирает старосту.

Свобода выборов и добровольность участия — это право и возможность каждого участвовать или не участвовать в выборах, запрет какого-либо принуждения (в форме шантажа, угроз, насилия и др.) голосовать определенным образом или не голосовать. В России выборы альтернативные (в некоторых демократических странах, например в Великобритании, могут быть неальтернативными). Альтернативность выборов означает выдвижение нескольких кандидатов на одно место и их состязательность в ходе выборов.

Организация и проведение выборов. После назначения даты выборов создаются избирательные округа, избирательные участки, избирательные комиссии, составляются списки избирателей. Кандидаты баллотируются по избирательным округам. Они образуются обычно решением муниципального представительного органа. Обычно от округа избирается один депутат (выдвигается несколько кандидатов, не менее двух, иначе выборы откладываются для выдвижения новых кандидатур). В некоторых субъектах РФ допускается выдвижение одного кандидата на одно место (он считается избранным, только если получит более половины поданных голосов). В других субъектах РФ (например, в Москве) для выборов районных советов, управ создаются многомандатные округа (необходимо проголосовать за число депутатов, которые должны быть избраны в совет, можно за меньшее число, но не за большее, иначе бюллетень признается недействительным). На выборах в многомандатных округах число кандидатов также должно превышать число подлежащих избранию депутатов, иначе выборы не будут альтернативными.

В отличие от избирательных округов избирательные участки — это не единицы для избрания, а пункты для голосования. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комисиями. Избирательный участок должен включать не более 3 тыс. избирателей. Его пункт расположен в каком-либо общественном здании (школе, здании научно-исследовательского института и т.д.). Границы избирательного участка не должны пересекать границы избирательного округа, участок должен быть расположен внутри округа. Это — общее правило, записанное в законодательстве. Однако оно может иметь исключения: в поселке, скажем, 2000 избирателей и один избирательный участок (пункт голосования в школе), а округами для 9 депутатов Совета являются улицы, их соединения или части (в соответствии с числом жителей), от которых выдвигаются кандидаты.