Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

Функция обороны страны может осуществляться индивидуально (каждое государство вправе защищать свою территорию от нападения) и коллективно — при участии других государств (например, на основе договоров о взаимной обороне от агрессии или при участии всего международного сообщества по решениям Совета Безопасности ООН).

Функция интеграции в мировое сообщество осуществляется на основе применения экономических, политических и иных методов (например, соглашения о торговле, заключение договоров о союзе, членство в международных организациях).

Функция поддержания миропорядка имеет в основном политический характер. Она связана с деятельностью универсальной международной организации ООН, участниками которой являются почти все государства планеты. Эта функция, как и функция обороны, также осуществляется государствами коллективно и индивидуально. Каждое государство вправе и обязано поддерживать сложившийся миропорядок, выступать против агрессии.

Функция международного сотрудничества в решении глобальных проблем человечества связана с охраной мировой экосистемы, освоением космоса, защитой прав человека (для этого созданы международные органы, например Комитет ООН по правам человека).

Поскольку функции государства неодинаковы по своему характеру, они предполагают создание разных управленческих органов и применение неодинаковых способов управления в различных сферах.

§ 2. Государственное управление в сфере экономики

Государственное управление экономикой — это управление промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом, финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по ряду вопросов к экономике (например, экология). Главная задача государственного управления в экономической сфере — обеспечение роста материального производства, продукции. В конечном счете это делается для обеспечения потребностей людей, хотя распределение общественного продукта между ними и их группами может быть самым разным", есть богатые и бедные граждане. Процесс управления экономикой предполагает решение многих вопросов (обеспечение пропорциональности хозяйства, повышение эффективности производства и услуг при меньших затратах и т.д.). Это достигается различными методами, в том числе экономическими (например, создание государством льгот для некоторых отраслей, в результате чего капитал перетекает туда, в этих отраслях растет производство) и административными (властными) методами (выдача и отказ в выдаче лицензий, требования к производителям, например сертификация продукции, и т.д.). Властные методы неодинаковы по отношению к подчиненным и неподчиненным объектам управления (предприятиям и др.).

В Российской Федерации управление экономикой и основа этого — управление собственностью разделены в предметном и функциональном плане. В предметном плане федеральной собственностью (предприятиями, учреждениями, участками земли, принадлежащими Федерации, и т.д.) управляют федеральные органы (например, федеральные министерства), собственностью субъектов РФ — их органы. Муниципальной собственностью (она не является государственной) управляют органы муниципальных образований. В функциональном плане управление экономикой связано с профилем деятельности различных федеральных министерств, департаментов в субъектах федерации, специализированных отделов администрации в муниципальных образованиях (в сфере промышленности, сельского хозяйства и т.д.).

Высшими федеральными органами государственного управления в сфере экономики являются парламент, Президент РФ, Правительство РФ, центральными органами отраслевого управления — министерства (например, министерства промышленности, науки и технологий, сельского хозяйства, финансов) и ведомства (Государственный комитет по рыболовству, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Российское агентство по патентам и товарным знакам, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности и др.).

Парламент осуществляет управление прежде всего путем целепо-лагания. Он определяет общую стратегию экономического развития и устанавливает параметры экономической деятельности на год, принимая ежегодный государственный бюджет (роспись доходов и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов (гражданский, земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разрешения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шельфе и его использовании, о морских экономических зонах и т.д.). В законах, которые не относятся непосредственно к экономике, также имеются нормы экономического характера (например, ответственность в уголовном праве за хищение или порчу имущества). Законы за редчайшими исключениями имеют общенормативный характер, хотя в редких случаях издаются и частные законы (например, Федеральный закон «Об участках недр, право, пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции на Ванкорском газонефтяном месторождении» (в Красноярском крае), от 2 января 2000 г.)¹.

С экономическими вопросами связаны многие другие формы деятельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты (в России — информацию) соответствующих министров на пленарных заседаниях и на заседаниях постоянных комитетов, вправе задавать им вопросы. Комитеты парламента организуют парламентские слушания, в том числе по вопросам экономики, с целью привлечь внимание общества к проблемам, имеющим важное общественное значение, Счет-

¹ См.: Российская газета. 2000. 6 янв.

ная палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы государственного бюджета и т.д.

Глава государства (если он обладает реальными полномочиями (а это монарх в абсолютных и дуалистических республиках, президент в президентской и полупрезидентской республиках) тоже участвует в управлении экономикой. В России Президент создает министерства и ведомства, в том числе занимающиеся вопросами экономики, осуществляет дополнительное регулирование экономических отношений. Глава государства заслушивает доклады министров, дает им указания и советы (в том числе по экономическим вопросам), издает множество распоряжений частного характера (например, о передаче тех или иных предприятий из федерального подчинения в подчинение субъектов Федерации). Президент РФ посещает с инспекционными поездками различные районы страны, знакомится с экономическим положением и иногда на месте принимает необходимые решения. По результатам таких поездок принимаются и решения правительства.

Правительство РФ вносит на заседание парламента основные законопроекты экономического характера (проект государственного бюджета может предлагать только правительство). Законопроекты, касающиеся доходов или законности расходов государственного бюджета, внесенные парламентариями, обязательно до их обсуждения в парламенте должны иметь заключение правительства. Оно утверждает положения о большинстве ведомств, в том числе экономических (тех, руководители которых не входят в состав правительства).

Соответствующие министерства и ведомства занимаются оперативным управлением подчиненными им предприятиями и учреждениями, регулируют деятельность в соответствующей сфере иногда независимо от подчиненности (например, устанавливают правила производства некоторых товаров, нормы труда).

Органы субъектов Федерации (законодательные органы, главы администраций, правительства), министерства, департаменты, другие отраслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по государственному управлению экономикой, что и соответствующие федеральные органы, но в рамках субъекта. Они действуют в соответствии с законами Федерации (если они приняты по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов) или самостоятельно (если определенные вопросы экономического регулирования отнесены к исключительному ведению субъектов).

Местные органы государства — отделы и управления соответствующих министерств на местах участвуют в управлении экономикой данной административно-территориальной единицы, но только в отношении подчиненных им объектов или только в функциональном плане. В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предоставлены определенные государственные полномочия (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств).

Специализированное предметное и функциональное управление федеральными объектами экономики в основном осуществляется министерствами промышленности, науки и технологий, экономического развития и торговли, имущественных отношений, атомной энергии. В то же время существуют и, другие организационные формы. Мукомольная, комбикормовая, хлебопекарная промышленность, внутреннее рыбное хозяйство, элеваторы находятся в ведении Министерства сельского хозяйства, предприятия промышленности строительных материалов — Государственного комитета РФ-по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Общие черты управления экономикой относятся ко всей этой сфере, но ее отдельные отрасли имеют свои особенности. Они определяются положениями о соответствующих министерствах (ведомствах). В России эти акты, как правило, утверждаются указами Президента РФ. Управление промышленностью осуществляет прежде всего Министерство промышленности, науки и технологий. Оно призвано проводить единую государственную политику в сфере металлургической, химической, биотехнологической, легкой, медицинской, машиностроительной, лесной, оборонной и некоторых других отраслей. Поскольку в управлении некоторыми из этих сфер могут участвовать другие ведомства (например, Министерство природных ресурсов), Министерство промышленности является в этих отраслях координирующим органом. Оно осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в автомобильной, станкостроительной, электротехнической промышленности, сельскохозяйственного, транспортного, тяжелого машиностроения, участвует в разработке государственного оборонного заказа, организует работу по стандартизации продукции подведомственных отраслей. В его компетенцию входят функции, выходящие за рамки экономики. Оно представляет интересы России в ряде международных организаций, выполняет некоторые функции в области внешней торговли (проводит единую политику во внешнеторговой деятельности), выдает лицензии на осуществление операций по экспорту и импорту, содействует экономической интеграции государств — членов СНГ и др.

Министерство по атомной энергии проводит государственную политику в данной сфере, осуществляет государственное управление по использованию ядерной энергии, занимается вопросами утилизации ядерных резервов и боеприпасов, ядерных отходов. В число его задач входит обеспечение безопасности предприятий ядерного комплекса, оно формирует и размещает заказы на покупку продукции министерства для федеральных государственных нужд, контролирует меры по гражданской обороне предприятий ядерного комплекса. В его подчинении находятся специальные воинские формирования.

Министерство энергетики осуществляет руководство топливно-энергетическим комплексом. Оно координирует деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, торфяной промышленности, снабжение газом, деятельность магистральных продуктопроводов энергетического сырья, обеспечивает потребности народного хозяйства и населения в различных видах энергии, следит за их рациональным использованием, осуществляет надзор по предупреждению загрязнений среды топливом и его отходами, заботится об охране недр и природных богатств. Минэнерго взаимодействует с Федеральной энергетической комиссией, регулирующей деятельность естественных монополий (Газпром, Росуголь, РАО ЕЭС и др.) в топливно-энергетическом комплексе.

Важную роль в управлении экономикой в России играет Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

В сфере промышленности действуют государственные контрольные и надзорные органы. К их числу относится Федеральный горный и промышленный надзор России (Росгортехнадзор), который осуществляет надзор за безопасным ведением работ, безопасной эксплуатацией оборудования. Он имеет право беспрепятственной проверки поднадзорных предприятий, дает предписания об устранении выявленных нарушений, вправе приостановить работы, ведущиеся с нарушением техники безопасности, может вносить предложения об освобождении от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих правила безопасности работ, привлекать таких лиц к административной ответственности (налагать штраф согласно Кодексу об административных правонарушениях). Надзор за ядерной и радиационной безопасностью осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, непосредственно подчиненный Президенту РФ. Он имеет свои территориальные органы: управления округов и инспекции. Надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов осуществляет Государственный энергетический надзор РФ, состоящий в системе Министерства энергетики. Его возглавляет Главный государственный инспектор. Органы Главного управления энергетического надзора вправе давать указания о ликвидации нарушений, об отстранении от работы нарушителей, требовать от руководителей предприятий, организаций, учреждений немедленного отключения энергетических и тепловых установок при обнаружении нарушений (но не вправе сами отключать их)¹.

Управление сельским хозяйством и в целом агропромышленным комплексом, который включает производство сельскохозяйственной продукции, ее заготовку, переработку и хранение, в результате реформ коренным образом изменилось. Сейчас в сельском хозяйстве России сложилось многообразие форм собственности, существуют государственный, производственно-коллективный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы. Прежние колхозы и совхозы (госхозы) сохранились в ряде местностей, но они теперь имеют другую организацию и не определяют формы хозяйствования на земле.

Основную роль в механизме государственного управления агропромышленным комплексом в России играет Министерство сельского хозяйства. Оно должно проводить государственную политику в агропромышленном комплексе, в продовольственном обеспечении страны и координировать в этой сфере деятельность других органов власти. Министерство управляет государственными объектами, включая мукомольно-крупяную, комбикормовую, хлебопекарную промышленность, элеваторы. Оно разрабатывает государственную политику в области сельского хозяйства (на основе этих разработок принимаются законы, указы Президента, постановления Правительства РФ), в сфере аграрных преобразований, заботится о продовольственных ресурсах, создает организационно-технические условия для функционирования в сельском хозяйстве разных секторов и их интеграции, развивает предпринимательство, заботится об охране окружающей среды в связи с деятельностью предприятий агропромышленного комплекса. Министерство участвует в разработке ценового регулирования в своей отрасли, оказывает поддержку сельскохозяйственным производителям. В его подчинении находятся крупные производственные объединения («Рязанский картофель», «Росхлеб-продукт», Российская корпорация по виноградарству и винодельческой промышленности и др.), контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. В субъектах Федерации

¹ Отключает подачу электричества акционерное общество (естественная монополия) РАО ЕЭС, но только в связи с невыполнением потребителем договора купли-продажи электроэнергии, т.е. по правилам не административно-правовых, а гражданско-правовых отношений: за неуплату доставленной энергии. В настоящее время проводится реформа РАО ЕЭС, генерирующие установки отделяют от сетевых передающих электричество линий. -

действуют управления, комитеты, министерства сельского хозяйства.

Регулирование и лицензирование промышленного рыболовства, контроль за ним, общее руководство деятельностью государственных администраций морских и речных рыбных портов, контроль за ними осуществляет Государственный комитет РФ по рыболовству. Государственным регулированием использования земель, их охраной, ведением земельного кадастра занимается Федеральная служба земель ного кадастра, а также Государственный комитет РФ по строительств ву и жилищно-коммунальному комплексу. Специальными органами контроля и надзора в агропромышленном комплексе являются Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, органы государственного ветеринарного надзора.