Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

Существует множество классификаций конфликтов. Главное раз-ичие заключается между функциональными и дисфункциональными конфликтами. Не всякий конфликт — негативное явление. Если он способствует решению служебной задачи, делает процесс принятия решений группой более эффективным, обеспечивает самореализацию личности государственного служащего, способствует раскрытию его способностей и потенциала — такой конфликт является функциональным (конструктивным). Он дисфункционален (деструктивный конфликт), если в его основе лежит стремление одержать победу любой ценой, а не желание решить возникшую проблему. Такой конфликт имеет разрушительный характер, вызывает ухудшение морально-психологической ситуации в коллективе, ведет к срыву заданий, отрицательно сказывается на личных контактах между членами коллектива, порождает враждебность, текучесть кадров и т.д.

Предвестником конфликта является стресс (напряжение) в коллективе или у отдельного его члена. Причинами стресса работника могут быть личные неприятности (смерть близких людей, развод, бессонница, употребление алкоголя и др.), неприятности организационного характера (неопределенность служебного положения, плохие условия работы, неверное отношение начальника, изменения в руководстве организацией и др.). Стресс в коллективе может быть связан с реорганизацией, назначением нового, нежелательного для коллектива начальника и т.д. Определенное напряжение в работе допустимо и даже может быть полезно для активизации деятельности коллектива, например при выполнении срочных заданий. Чрезмерный и постоянный стресс снижает эффективность управленческой деятельности организации, и руководитель должен принимать меры, чтобы исключить такие состояния. Чрезмерный стресс — прямая дорога к конфликту.

Конфликт состоит из нескольких этапов и развивается как процесс. На первом этапе складывается конфликтная ситуация (наметились противоречия, но открытого столкновения еще нет). Предпосылкой конфликта может стать интрига, распространение слухов, каких-то порочащих сведений и т.д. Если конфликт возник, то в нем участвуют разные стороны, это могут быть оппоненты (лица с разными подходами к решению задачи), подстрекатели, организаторы, пособники, непосредственно в конфликте не участвующие. Задача менеджера — локализовать назревающий конфликт (если его не удается заглушить или ликвидировать).

Второй этап конфликта — инцидент. На этой фазе противостояние становится открытым. Руководителю следует стремиться предвидеть возможность инцидента и не дать возникнуть конфликту. Иногда, напротив, тлеющая предконфликтная ситуация тягостна, и инцидент может повести к конфликту, который разрядит обстановку.

Третья фаза — открытое противоборство. Оно может привести к словесной агрессии (выдвижение обвинений, оскорбления и др.), травле отдельных государственных или муниципальных служащих, саботажу (сознательным действиям, причиняющим ущерб управлению и другим сотрудникам организации), бойкоту (уклонению от служебных обязанностей), к расколу организации на враждующие группы, к массовым стихийным или организованным беспорядкам. Обязанность руководителя — принять все меры к восстановлению служебных отношений в организации и ее действенности, не позволять личным отношениям влиять на качество выполнения служебных обязанностей.

Руководитель должен уметь не только устранять нежелательные конфликты, но и управлять ими, а также использовать конфликт в интересах улучшения работы государственной организации и ее со-трудников. Прежде всего можно прибегнуть к стратегии ухода от конфликта. При этом успех достижим, если стороны поняли, что для противостояния нет оснований и его продолжение бессмысленно. Однако если причины конфликта сохраняются, он может принять разрушительный характер.

Возможен путь приспособления к конфликтной ситуации, путь частичных уступок с какой-либо стороны. Однако таким способом невозможно решить проблему окончательно. Этот путь, как правило, не Ведет к ликвидации конфликта, а улучшение ситуации имеет лишь внешний характер.

Суть стратегии окончательного разрешения конфликта (идеальный вариант) состоит в совместном поиске и устранении причин, породивших конфликтную ситуацию, в добровольном сотрудничестве сторон в прекращении противоборства. Такая стратегия выгодна и руководителю (она снимает напряженность в коллективе), и участникам конфликта, и всем не участвующим в конфликте служащим. Руководителю важно помнить, что конфликты, как правило, не «саморазрешаются». Надежды на это напрасны, уходит лишь время, осложняются отношения в организации. Поэтому необходимо принять все организационные и иные меры для разрешения конфликта, но они должны быть приняты в рамках закона, моральных установок. Методы, используемые руководителем для разрешения конфликта, обычно подразделяются на структурные и межличностные. Структурные методы связаны с использованием изменений в структуре организации, перераспределением полномочий, переводом служащих на другие должности, улучшением материальных и иных условий работы организации и ее сотрудников.

Межличностные методы разрешения конфликта связаны с воздействием менеджера на Поведение отдельных людей и их неформальных групп внутри подразделения. Для преодоления межличностного конфликта могут использоваться различные способы убеждения и принуждения. Руководитель может ограничиться беседой с конфликтующими служащими, может применить меры поощрения к служащему, которого в чем-то ущемили (например, повысить в должности, назначить премию, повысить в пределах тарифной сетки должностной оклад и т.д.). К числу мер принуждения относятся замечание, выговор и другие меры, вплоть до увольнения в соответствии с законом служащего, который постоянно провоцирует дисфункциональные конфликты в коллективе, мешая организации выполнять ее управленческие обязанности.

§ 4. Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина

Поскольку государственное и муниципальное управление, публичное по своей природе, является неотъемлемой частью общества, то все или почти все гуманитарные науки, а нередко и другие науки (например, кибернетика) касаются этих вопросов. Вместе с тем в самом государственном и муниципальном управлении и в процессе создания знаний о нем широко используются методы и данные других, негуманитарных наук. В государственном и муниципальном управлении (публичном управлении) все шире применяются автоматические системы, современная техника, а знания о нем формируются в том числе на базе использования математических методов, кибернетики, синергетики, информатики.

Каждая из наук и отраслей знания подходит к изучению проблематики государственного и муниципального управления, тех или иных его сторон, со своих позиций. Философия, раскрывая наиболее общие законы природы, общества, человеческого мышления, изучает объективную необходимость управления, в том числе в обществе, его возможности и пределы, субъективную и объективную стороны управленческих отношений. Социология, изучая общество, рассматривает государственное и муниципальное публичное управление в его взаимосвязях и отношениях с различными социальными, профессиональными и иными слоями населения. Политология рассматривает публичное управление в той мере, в какой оно относится к политическим институтам, входит в сферу политических отношений. Экономические теории (ранее эта дисциплина нередко называлась «политическая экономия») изучают управление в связи с экономикой (прежде всего,

с позиций макрорегулирования). Процессами управления, включая государственное и муниципальное как часть общего понятия управления, занимается кибернетика, уделяя особое внимание прямым и обратным связям, управление сложными системами изучает синергетика.

Поскольку различные стороны публичного управления регулируются правом, юридическими нормами, те или иные стороны государственного и муниципального управления (органы, полномочия и др.) изучаются многими юридическими науками: теорией государства и права (наиболее общие вопросы), конституционным правом (конституционное регулирование), административным правом (деятельность исполнительной ветви государственной власти). Вопросы государственного управления (вместе с более широкими проблемами) изучает государствоведение. Существует специальная юридическая дисциплина — муниципальное право.

Другие юридические дисциплины также касаются вопросов государственного и муниципального управления. В гражданском праве это, например, вопросы управления государственной собственностью (оперативное управление, хозяйственное ведение и др.), в трудовом — правила трудового распорядка на государственных предприятиях, в земельном — правила отвода земель, в гражданском и уголовном процессе — управление судьей ходом рассмотрения конкретного дела в соответствии с процессуальными нормами закона, в уголовном управе применяются наказания в связи с нарушениями порядка управления. Вопросы управления изучаются в финансовом, таможенном праве и т.д. Вряд ли можно найти такую отрасль права, которая не касалась бы вопросов публичного управления.

Специальные курсы государственного и муниципального управления и основные подходы к обучению. В России и почти во всех зарубежных странах существуют специальные курсы, изучающие государственное и муниципальное управление. В России эти курсы обычно разделены: отдельно изучается государственное, отдельно — муниципальное управление. G юридических позиций первое изучается административным правом, второе — муниципальным. Кроме того, в специализированных (управленческих) вузах и на специализированных факультетах существует множество дисциплин по различным сторонам управления (управление промышленностью, транспортом, культурой и т.д.).

В зарубежных вузах обычно существуют курсы, называемые «публичная администрация» (public administration), «публичное управление» (public management, public government), «административные науки» (administrative sciences). Иногда это общетеоретические работы по публичному управлению (в подавляющей части — по государственному управлению), иногда — страноведческие работы, написанные на материалах одной страны. В них также речь идет в основном о государственном управлении. В меньшей степени распространены курсы, посвященные муниципальному управлению. Они называются обычно «местное управление» и в них вместе рассматривается организация и деятельность как органов государства на местах, так и органов местного самоуправления.

Дисциплины, посвященные вопросам публичного управления, в западных университетах появились еще столетия назад, хотя представляли собой собрание фрагментов из различных отраслей знания. До 50-х гг. XIX в. в курсах публичного управления господствовал узкий («камеральный») подход, изучались некоторые вопросы управления в рамках одной страны. Со второй половины XIX в. и до 50— 60-х гг. XX в. в науке об управлении наблюдалось стремление к созданию универсальных, всеохватывающих теорий. В 50—60-х гг. прошлого века обозначился переход к дифференциации, к углубленному изучению отдельных сегментов, управленческих институтов. С 80-х гг. XX в. разрабатываются теории среднего уровня, развивается так называемый «неоинституциональный анализ». Изучение управленческих органов продолжается, но главное внимание уделяется их связям, взаимодействиям, Изучению ролей, методов деятельности, различных институтов в управленческом процессе. Это характеризуется как динамический подход к институтам управления.

Как правило, объектом изучения является деятельность государственных органов, а также так называемых публичных корпораций: структур, учреждаемых как юридические лица органами государства или муниципальными органами для управления в сфере общественных потребностей (снабжение водой, электроэнергией и др.). Специфика управленческой деятельности муниципальных органов изучается меньше. Во-первых, их во многом подменяют публичные корпорации, а во-вторых, нередко муниципальные органы трактуются как «агенты» государственной власти, а их деятельность — как продолжение государственной деятельности. Публичное управление в общественных объединениях (корпоративное управление) в таких курсах не рассматривается.

В подходах к изучению публичного управления в западных странах существует два направления. Первое — это экономический подход. Он требует применять в управлении рыночные механизмы для улучшения администрирования и его удешевления. Такой подход подвергается некоторыми специалистами критике: считают, что он снижает роль гражданина, человека до потребителя управленческих

(прежде всего государственных) услуг и клиента управленческих органов (речь идет главным образом о государстве), снижается также и роль должностного лица. Это лицо подчиняется системе «финансовых вызовов» (т.е. потребностей) и финансовых санкций, а индивиды в своих требованиях к администрации руководствуются «разумным эгоизмом» (возможно меньше налогов, чтобы необходимое управление осуществлялось). Часть сторонников экономического подхода (идеологи «нового публичного менеджмента») считают, что управленческая работа (речь идет о государственном секторе) может быть улучшена, если администратору платить не должностной оклад, а оплачивать каждое его действие (заметим, что на практике это весьма затруднительно). Их взгляды оказали влияние на порядок публичного управления (государственного и муниципального) во многих странах. С их подходами связано широкое распространение института публичных корпораций.

Иную позицию по вопросу об отношениях граждан и управления занимают сторонники политического подхода (теории коллективных действий). Они выразили свое отношение тезисом «голос и лояльность». Это — социальный контроль за управлением и партиципация граждан в управлении («голос») и добровольное следование граждан правилам, поскольку эти правила выработаны при их участии («лояльность»). Лояльность означает, что у управленцев общие цели с управляемыми, каждый отвечает за другого, ибо все заинтересованы в целостности жизненных порядков. Сторонники политического подхода требуют демократизации управления, большей открытости. Эти взгляды тоже получили свое практическое выражение. В конце XX — начале XXI в. во многих странах принято законодательство, получившее название «законы об открытых окнах». Они устанавливают, что каждый гражданин (в большинстве стран также лица без гражданства и иностранцы) может за сравнительно небольшую плату получить по своему требованию копию любого управленческого акта (включая правительственные), если такой акт не имеет секретного характера (в законах об «открытых окнах» дан точный перечень вопросов секретного характера).

В странах тоталитарного социализма (КНДР, Куба и др.) в качестве публичного управления изучается лишь государственное управление, поскольку концепция местного (муниципального.) самоуправления отвергается. Советы и подчиненные им органы рассматриваются как органы государственной власти. При подходе к изучению применяются принципы марксизма-ленинизма (руководящая роль коммунистической партии, отказ от разделения властей и др.) с местной спецификой (марксизм-ленинизм и идеи Мао Цзэдуна в Китае, марксизм-ленинизм и идеи чучхе в КНДР и т.д.). Кроме того, преподаются приближенные к практике дисциплины: государственное строительство и партийное (коммунистической партии) строительство.