Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

§ 4. Регулятивные нормы в государственном управлении

Виды регулятивных норм. Государственное управление — это распорядительная, организационная, контрольная и иная деятельность. Важнейшее значение для регулирования этой деятельности имеют различные правила, нормы. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, а также между управляющими и управляемыми.

В государственном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в том числе с зарубежными странами). В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т.д.).

Хотя неправовые нормы создаются не государством, это вовсе не значит, что оно безразлично к ним. Государство поддерживает некоторые из них, отвечающие его интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействует другим, прямо запрещает третьи, если они не соответствуют интересам общества (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

Право как основная регулятивная подсистема в государственном управлении. Основным регулятором государственного воздействия является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например, стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали с течением времени становятся правовыми. Право — это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм, обязательных правил поведения, выражающих, с одной стороны, общие интересы всего данного политического сообщества, а с другой — волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве — большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением. В данном определении — несколько его составляющих.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в письменных правовых актах и иных документах (кроме устных норм обычного права). Важнейший правовой акт — конституция государства. Далее в иерархии следуют законы парламента, указы главы государства, постановления правительства. Особое место занимают постановления органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовые договоры (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном — странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах — в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например, в пактах о правах человека 1966 г. В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть акты субъектов федерации, политических и иных автономий, акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты — уставы). В отличие от норм морали правовые нормы обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства. Эти правила регулируют, например, порядок выборов в парламент, регистрацию граждан по месту жительства, ответственность президента (импичмент), наследование имущества, порядок приема на работу и т.д. Поскольку такие правила регулируют общественные, а не сугубо личные отношения людей, они имеют социальный характер. Все они в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства, хотя к собственно управленческой деятельности относится их меньшинство. Подавляющее большинство норм гражданского или трудового кодексов, кодекса о браке и семье не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих.

Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция — ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.

Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.

Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила -договора займа, разумного использования земли и т.д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и «среднего класса») или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом — нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т.д.). В определение права включены оба аспекта (общечеловеческий и конкретно-социальный) волевого содержания права.

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т.д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные номы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы творятся публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, право, вырастая из потребностей жизни, юридически формулируется государством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил.

Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т.д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает правовую сделку — договор хранения). При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско-правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника милиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения противопожарной инспекцией за невыполнение ее неоднократных требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы, в конституционном — институт гражданства, в трудовом — институт трудового договора и т.д.

Однородные институты в своей совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями — гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и т.д. правом — выделятся экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие — отпочковываются от них.

Управленческая деятельность и государственный режим. Государство, его органы, государственные служащие функционируют в определенной среде, включающей огромное количество слагаемых — от; географических условий до политической и правовой культуры населения. В результате деятельности органов государства, должностных лиц в стране складывается тот или иной государственный режим. Это — обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. В зависимости от содержания этих форм и методов в стране может существовать полуфео-; дально-теократический (султанат Оман и др.), тоталитарный (КНДР), авторитарный (Марокко), полудемократический (Филиппины) или демократический режим (Великобритания, Франция и др.). Данное понятие тесно связано не со структурной, организационной стороной государства (как это имеет место в случае с системой органов государства), а с динамической стороной государственной власти, характери-. зует функциональный компонент государства как системы.

Формы и методы деятельности государства лишь в своей основе обусловлены функциями, т.е. основными направлениями деятельности государства, рассматриваемыми ниже. Абсолютной предопределенности в данном случае нет. При осуществлении экономической функции государства так же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической функции (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая функция предполагает дозволение (свободу образования общественных объединений), равно как и функция социальная (свобода выбора формы образования).

Классификация форм и методов управленческой деятельности государства. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методов, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает государство (субъект управления). Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы — это команды государства (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеологические методы — это государственное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства (например, шариат объявлен во многих мусульманских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от имени государства — министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).

Методы управленческой деятельности могут быть легальными (соответствующими закону) и легитимными (правильными, оправданными в представлениях населения), легальными, но не легитимными, легитимными, но не легальными, правовыми и неправовыми.

Различают правовые и неправовые формы и методы деятельности органов государства, его должностных лиц. К правовым относятся те, которые совершаются на основе конституции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм различают законодательствова-ние, управление, правосудие, контроль.

Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц., организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей).

Государственное управление в узком смысле этих слов — это, как говорилось выше, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государства, его органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между гражданами, органами государства, физическими и юридическими лицами и т.д. Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (незначительные дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д.

Контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы с подчиненным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают факты, часто составляют акт о нарушениях и обращаются к парламенту, правительству, к вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений могут возбудить дело в суде.