Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

Профсоюзы чаще всего выступают в роли групп давления, требуя принятия законодательства о повышении заработной платы, улучшения условий труда, пенсионного обеспечения и т.д. Нередко в стране (в том числе в современной России) имеется несколько профсоюзных центров, лидеры одних из них сотрудничают с правительством, другие выступают в оппозиции. В демократических странах (и в России) профсоюзам, как и другим непартийным общественным объединениям, обычно запрещено заниматься политической деятельностью (под этим прежде всего подразумевается участие в избирательных кампаниях), для этой цели существуют партии. В тоталитарных странах профсоюзы, другие непартийные объединения различных слоев населения могут активно вовлекаться государством в политику, но только в целях поддержки государственной власти и под руководством правящей партии.

Под лозунгами сотрудничества государства, труда и капитала во многих странах создаются общегосударственные совещательные советы. В них представлены государственные чиновники, лидеры профсоюзов, сотрудничающих с правительством, предприниматели. Советы — это консультативные органы для обсуждения и выработки рекомендаций по экономическим и социальным вопросам. Они могут играть важную роль в выработке условий «социального контракта» и «социального партнерства» в обществе. Такой трехсторонний орган (комиссия) есть и в России.

Иногда парламент (в редких случаях также иные органы государства) формируется путем представительства от общественных объединений. Такой порядок использовался в Португалии (до 1974 г.), Испании (до 1977 г.), частично в Югославии (до 1992 г.) и в СССР (1990—1993 гг., когда часть депутатов избиралась общественными объединениями). Государства, применяющие только эту или в основном эту систему (наряду с другими признаками), называются в литературе корпоративными государствами.

Среди общественных объединений важнейшее место занимают политические партии, целью которых, в отличие от других общественных объединений, является борьба за государственную власть (в современных условиях преимущественно мирными средствами, используя выборы). Партии стремятся создать свое правительство или ввести в него своих представителей, оказывают давление на государственную власть.

Государство устанавливает с ними особые отношения. Во многих новых конституциях определяются их статус, роль в обществе. В демократических конституциях предусмотрена многопартийность, государству запрещается искусственно ограничивать число партий. Они могут сменять друг друга у власти путем выборов, и это действительно происходит.

В тоталитарных государствах конституциями может предусматриваться существование только одной партии. Все партии обычно запрещаются в условиях военных режимов. Они запрещены в странах мусульманского фундаментализма как разрушающие единство «правоверных» (Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Катар и др.).

В конституциях многих стран (Германия, Бразилия и др.) в законах о партиях (в том числе в законе России 2001 г.) говорится, что партии содействуют формированию и выражению политической воли народа, что они должны строиться на принципах демократии, их органы должны избираться, периодически должны созываться съезды и конференции партии. Государство устанавливает и другие требования к партиям, в том числе обязательную государственную регистрацию. Оно поддерживает крупные партии путем ежегодного государственного финансирования (из бюджета) в пропорции к числу голосов, полученных партией на выборах парламента или президента. Такой порядок предусмотрен и в России Федеральным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (может быть осуществлен не ранее 2004 г.). Партии признаются судом неконституционными и подлежат роспуску, если они прибегают к насильственным действиям с целью изменения государственного строя, проповедуют расизм, разжигают социальную, религиозную, национальную вражду в обществе. Это относится и к другим общественным объединениям.

Существуют объединения, которые не рассматриваются как общественные объединения. Это религиозные объединения, общества для извлечения прибыли (акционерные общества и др.), кооперативы и др. Государство также регулирует их деятельность, прежде всего путем принятия законов. В России в отношении религиозных объединений действует закон «О свободе совести и религиозных объединениях» 1997 г. (с последующими изменениями). Религиозные объединения создаются и осуществляют свою деятельность на основе собственной иерархической структуры (патриарх, синод, епископы и епархии и т:д.), они избирают или назначают персонал по своим установлениям. Они не могут наделяться функциями государственных органов и органов местного самоуправления, не могут участвовать в выборах, делать взносы в избирательные фонды, не вправе заниматься политической деятельностью, участвовать в работе политических партий, оказывать им материальную помощь. Однако эти ограничения относятся к деятельности объединений. Верующие избирают и могут быть избраны, духовные лица тоже могут быть избраны (однако в настоящее время в России церковь запрещает им избираться по крайней мере в парламент, за это лишают духовного сана), вправе участвовать в политической деятельности индивидуально.

Деятельность изуверских сект, наносящих ущерб личности, здоровью и имуществу граждан, не допускается.

В отличие от России в некоторых зарубежных странах есть обязательная религия и государственная церковь. В странах мусульманского фундаментализма не допускается деятельность каких-либо иных религий и их учреждений. В странах Европы (Великобритания, Швеция, Дания, Греция, Болгария, Испания и др.) различные направления христианства (католичество, протестантизм, лютеранство, православие) объявлены государственными религиями. Государство оказывает материальную поддержку только государственной церкви. Только те акты гражданского состояния (браки, записи рождений, смерти и т.д.), которые совершены в государственной церкви, имеют юридическое значение.

Регулирование кооперативных объединений также имеет свою специфику, что связано с их характером как хозяйственных организаций. Государственное регулирование осуществляется на уровне законов. Государство устанавливает для кооперативов льготы, создает благоприятные условия с целью поощрять объединение граждан в кооперативы.

Организации для извлечения прибыли (акционерные общества, разного рода товарищества), подобно церковным организациям, не рассматриваются как общественные объединения. Государственное управление ими осуществляется в основном в форме принятия законов о таких организациях и лицензирования, т.е. выдачи разрешений на предпринимательскую деятельность определенного рода, и последующего государственного контроля за соблюдением условий лицензии и законодательства. Их деятельность регулируется гражданскими кодексами, а также специальными законами об акционерных обществах, другими законами.

Стихийно возникшая группировка (например, бегущая толпа во время паники или просто толпа людей, идущих вместе после работы) не рассматривается как коллектив ( даже временный) для достижения цели, имеющей общественный характер, хотя и в случае паники органы государства принимают все законные меры, чтобы предотвратить грозящие бедствия или жертвы. Временные коллективы создаются по заранее намеченному плану с определенной законной целью (банда преступников имеет противозаконную цель). Такие коллективы образуются, например, во время собраний, митингов, демонстраций, это группы пикетчиков. Их организация и деятельность регулируется законами (например, собрания допускаются «мирные» и без оружия, для демонстраций устанавливается определенный маршрут, пикеты возле органов государственной власти разрешены на определенном удалении и т.д.), а правоохранительные органы государства обязаны обеспечить проведение законного собрания (демонстрации, митинга, пикета) и охранять его от враждебных посягательств.

Государственное регулирование относится только к тем временным коллективам, которые создаются для проведения публичных мероприятий и открыты для любых участников. Частные собрания, вечеринки с определенным кругом приглашенных гостей правом не регулируются (если на таких собраниях совершаются незаконные действия, это относится не к регулированию самих собраний, а к иным вопросам).

§ 3. Государственное управление и общество

Государственное управление и «гражданское общество». Государство — часть общества. В то же время оно отчуждается от общества, приобретает собственное бытие и тенденции развития, более того, становится регулятором общественного развития. Однако его регулирующая роль по отношению к обществу ограничена. Эта ограниченность первоначально нашла свое выражение в концепции «гражданского общества». Просветители и энциклопедисты XVIII в., выдвинувшие эту концепцию в борьбе против абсолютизма, утверждали, что есть сферы, куда государство вмешиваться не может. Это — естественные права человека и гражданское общество. Последнее понималось французскими, английскими американскими авторами XVIII—XIX вв. не совсем одинаково. Значительные различия в толковании этого понятия существуют и в современной литературе.

Считается, что гражданское общество — это:

1) отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений;

2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства;

3) совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора;

4) самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства;

5) материальные условия жизни.

Утверждают, что гражданское общество — это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства (управления), многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства. Некоторые зарубежные политологи определяют гражданское общество как «самоорганизованные группы, движения и личности, независимые от государства».

Термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологически, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с государством, а не его отделение от государства. Именно так определяется понятие гражданства в том числе и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».

Создание гражданского общества связывают с определенной цту-пенью развития: в прошлом — с признанием естественных (а затем иных) прав человека, с уважением человеческой личности, со свободой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютизма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях — обычно с появлением «среднего класса» (об этом часто говорится по отношению к России). Однако некоторые отечественные авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров. В связи с этим предлагаются различные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнокра-тия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное, классовое, свободная ассоциация граждан. Ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить не абстрактно сконструированное, а реальное общество, которое после возникновения государства существовало бы без государственного регулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешательства государства, о весомости разных элементов — саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании.

В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приводит к стагнации и часто — к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными государствами в Африке (как социалистической, так и капиталистической ориентации) в 80—90-х гг. XX в. Напротив, если исключить всякое государственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свободы человека и т.д.), что сделать после появления государства практически невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит свое отражение в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общественного строя. Очень часто заголовки соответствую-: щих глав, посвященных роли государства в обществе, в зарубежных конституциях содержат слово «принципы» («социально-экономические принципы» «руководящие принципы»). Регулирование идет по линии установления принципов, а не конкретных императивов.

«Гражданское общество» — прогрессивная демократическая концепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства, королевского абсолютизма. Это — философская абстракция. Существует реальное общество, которое теперь невозможно без государственного управления, хотя в какие-то стороны, элементы, отношения общества государственное управление не может и не должно вмешиваться.

Однако для вычленения этой сферы личных, духовных интересов, которая в английском языке обозначается словом privacy (прайвеси), а также сферы некоторых (далеко не всех) отношений внутри ассоциаций и между ассоциациями людей термин «гражданское общество» неудачен. Новый термин пока что не найден, хотя предлагались понятия для общества в целом (демократическое, открытое, свободное и т.д.).

Особенности государственного регулирования различных сторон общества. Государство по-разному, с неодинаковой степенью на разных этапах развития регулирует экономические, социальные, политические и духовные отношения в обществе. В связи с этим оно получало в истории различные характеристики: государство-зло (левиафан), государство-добро, либеральное государство («ночной сторож»), не вмешивающееся в экономику, государство благоденствия (обеспечивающее блага всем) и современное трудовое государство, работающее для общества, оказывающее населению все возрастающие социальные услуги.

Современное государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивает свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Вместе с тем в современных конституциях отсутствует формулировка о «священной и неприкосновенной частной собственности», которая применялась раньше. Напротив, имеются положения о социальной функции частной собственности, провозглашается, что собственность обязывает, что она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства), обычно при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность аграрной реформы — установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих землю) и распределение их между безземельными, малоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация частных предприятий и целых отраслей (электротехнической, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отношении отдельных объектов во многих странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмешательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например, жилья в России, передача государственной собственности частным физическим и юридическим лицам), систематически осуществляются государством, государственной властью (на основе закона). Проект закона о национализации обсуждается в парламенте России. Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности, запрещает некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии (например, Газпром или энергетические системы в России). В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах — вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет).