Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

Предметная сфера деятельности государственных органов охватывает важнейшие вопросы жизни общества, государства, коллективов, личности. В Конституции РФ эта сфера закреплена ст. 71 в виде предметов ведения Федерации. К их числу относятся федеративное устройство и территория РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина, внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность, судоустройство, прокуратура и др. Полномочия в этой сфере принадлежат исключительно общегосударственным (федеральным) органам, только они могут издавать нормативные правовые акты по этим вопросам.

Подчиненность и ответственность высших общегосударственных органов имеют особый характер. Над высшими органами государства (парламентом, президентом, верховным судом и др.) нет других органов, которым они были бы подчинены (т.е. которые могли бы давать им обязательные указания), а их ответственность имеет особый характер. Президент может быть смещен с должности только путем применения особых процедур (импичмент в России, США, решение Конституционного суда в соответствии с постановлением парламента в Германии и т.д.), правительство — в результате вотума недоверия, отставки, решения президента, Генеральный прокурор — решением одной из палат парламента (в России). Некоторые органы вообще не могут быть смещены (Верховный суд, Центральная избирательная комиссия и др.).

Центральные отраслевые органы государства — министерства и ведомства могут быть реорганизованы решением парламента (в парламентарных государствах), президента (в президентских республиках), главы министерств и ведомств в зависимости от формы правления могут быть уволены решением парламента (вотум недоверия, интерпелляция) или президента (в президентской и полупрезидентской республиках).

Общегосударственное управление осуществляется также государственными служащими (в федеральных государствах, в том числе в России, это федеральная государственная служба).

Своеобразие присуще некоторым методам деятельности общегосударственных органов. Некоторые методы принуждения могут применять только общегосударственные органы и формирования (суд, внутренние войска, органы контроля и др.).

§ 3. Государственное управление субъекта федерации

Федеративные государства (а их приблизительно Ve часть государств мира, в их числе и Россия) состоят из субъектов федерации. Количество последних неодинаково: от 89 в России до двух в Танзании (в США — 50, в Германии — 16, в Объединенных Арабских Эмиратах — 7 и т.д.). Субъекты федераций называются по-разному: штаты в Бразилии, Индии, США, земли (Австрия, Германия и др.), провинции (Канада, Пакистан) и др. В России существует шесть разновидностей субъектов федерации: республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В отличие от несубъектов (например, союзных территорий в Индии), административно-территориальных единиц (воеводств в Польше или провинций в Китае), муниципальных образований (сел, городов и др.) субъекты федерации обладают своей государственной властью. У них есть законодательные органы (местные парламенты — законодательные собрания), главы администрации субъекта федерации (обычно губернаторы, но иногда они называются президентами, в том числе в республиках в составе РФ). Иногда есть свои правительства (в землях Германии, правительство есть в некоторых субъектах РФ), верховные суды (США).

В конституциях федераций по-разному разграничиваются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Иногда перечислены только предметы исключительного ведения федерации, а в остальных сферах могут законодательствовать субъекты федерации, иногда (например, в Индии) перечисляются три сферы: исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. В России в Конституции названы предметы ведения Федерации (эти отношения регулирует только Федерация) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (в этой сфере действует верховенство федерального права: субъекты РФ могут издавать свои законы и совершать иные управленческие действия, если данные отношения не урегулированы федеральным законом). Все остальное в России входит в исключительную сферу ведения субъектов. В этой сфере закон субъекта РФ, если он не противоречит Конституции РФ, имеет верховенство.

В федерациях проблема соотношения федерального и «субъектного» государственного управления нередко стоит весьма остро и порождает существенные противоречия. Связано это прежде всего с двойственностью государственной власти (государственная власть федерации, распространяющаяся на территории ее субъектов, и государственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с существованием совместных предметов ведения, где свою государственную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности преодолеваются в результате использования принципов единства государственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации и верховенства федерального права. Двойственность государственной власти в федерации не исключает ее одинаковой, единой природы. В основе этого лежит единство социальной природы государства. Двух властей, преследующих социально противоположные цели, в государстве .быть не может (это, в частности, продемонстрировало вооруженное противостояние Съезда народных депутатов

и Верховного Совета, с одной стороны, и Президента РФ — с другой, закончившееся в 1993 г. обстрелом здания парламента и победой политической линии Президента РФ). Суверенна только федеральная государственная власть. Конституционный Суд РФ в своих решениях (в том числе и в 2000-х гг.) неоднократно подтверждал это положение и указывал, что статьи конституций некоторых субъектов РФ об их государственном суверенитете противоречат Конституции РФ.

В субъектах федерации осуществляется двойное, но разделенное государственное управление. С одной стороны, на территории субъекта федерации федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъектов федерации не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют такое управление на территории субъекта федерации либо-на основе общего регулирования (издание законов, указов президента, постановлений правительства, действующих на всей территории федерации и, следовательно, в каждом ее субъекте), либо путем управления созданных на местах де-легатур федеральных органов и деятельности федеральной государственной службы (федеральных служащих). С другой стороны, субъект федерации осуществляет свое государственное управление на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной конституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией ведения (если только управленческие действия по вопросам совместного ведения не осуществляют органы федерации и федеральные государственные служащие, они имеют приоритет).

Государственное управление субъекта ограничено своей территорией и кругом полномочий. К собственным полномочиям субъекта федерации отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют принципиального значения для государства.

Кроме того, поскольку в административно-территориальных единицах (муниципальных образованиях) субъектов РФ действует муниципальное управление, то управленческие полномочия субъекта федерации ограничиваются и с этой стороны. Правда, муниципальное управление хотя и публичное, но не государственное управление. К тому же законы о местном самоуправлении, определяющие в том числе и его полномочия, принимает субъект федерации (федерация устанавливает только общие принципы). Тем не менее муниципальное управление имеет свою сферу, которая установлена законом и исключается из государственного управления субъекта федерации.

Государственное управление, реализуемое субъектом, как говорилось, предполагает создание необходимых органов. Но их система отличается от системы органов унитарного или федерального rocyдapcтва. В субъекте федерации есть свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но, например, в России некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные законодательные органы). Функции исполнительной власти осуществляет глава администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство. Иногда одновременно существуют глава администрации и правительство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава администрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а может существовать и отдельная должность премьер-министра.

Глава администрации субъекта федерации зачастую избирается гражданами (в США, в России), но в Индии, Пакистане назначается президентом. В субъектах некоторых федераций граждане избирают непосредственно также отдельных должностных лиц (например, казначея в некоторых штатах США). В этом случае они пользуются определенной независимостью от губернатора. |

Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не имеют. Суды общей юрисдикции обычно являются федеральными судами. В России судами субъектов Федерации являются лишь конституционные (в республиках в составе РФ) и уставные суды (в другая субъектах РФ). В США, однако, штаты имеют свою судебную систему, свои суды общей юрисдикции во главе с верховным судом штата. I

Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федерация обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сфер муниципального управления. Это порождает, с одной стороны, проблему уточнения полномочий, новых разграничений, а с другой -необходимость двухуровневой и трехуровневой координации федерации, ее субъектов и муниципальных образований. С этой целью в России принято законодательство о разграничении полномочий трех уровней управления (федерального, «субъектного», муниципального) законодательство о внутреннем разграничении вопросов в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также заключались внутригосударственные договоры о распределении тех или иных вопросов в совместных предметах ведения между Федерацией и субъектами. Есть и договоры трех субъектов: Федерации, более крупного] субъекта Федерации и небольшого автономного округа, которым тоже являясь по Конституции РФ «равноправным» субъектом Р.Ф. входит в другой, более крупный субъект (например, в Тюменскую область, Красноярский край). В некоторых договорах отдельные совместные предметы ведения целиком передавались Федерации или субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между РФ и многими субъектами подписаны соглашения о прекращении действия таких договоров, но некоторые субъекты РФ не отказываются от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что такие договоры являются одной из основ отношений Федерации и ее субъекта.

Федерация вправе вмешиваться в управление субъекта, используя право федерального принуждения. За рубежом оно применяется, в частности, при массовой коррупции в органах субъекта федерации, массовых беспорядках, при нарушениях федеральной конституции и федеральных законов, что причинило вредные последствия. Это право предусмотрено и в России. Применяя федеральное принуждение (после установленных судом фактов нарушений и после предупреждений Президента РФ о необходимости исправить нарушения с установлением сроков для этого) федеральный парламент вправе своим законом распустить законодательный орган субъекта РФ, а Президент РФ вправе отрешить от должности главу администрации субъекта РФ.

§ 4. Государственное управление и территориальная автономия

Слово «автономия» (греч. autos — сам, nomos — закон — «собственный закон») означает самоуправление, самостоятельное решение собственных дел. Его часто применяют для характеристики местного самоуправления (оно автономно), существует национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение людей, относящих себя к той или иной территориально разрозненной этнической группе. Есть и иные формы автономии (например, у саамов в Финляндии, Швеции, Норвегии, занимающихся оленеводством и кочующих по территориям этих стран).

Особое положение в государстве занимает территориальная автономия. Такая форма существует в унитарных государствах и лишь иногда встречается в составе отдельных субъектов федерации (например, в индийском штате Ассам). Она создается обычно в связи с этническими, бытовыми, культурными и иными особенностями населения, компактно проживающего в определенном регионе (например, Шотландия в Великобритании, Корсика во Франции, Гренландия в Дании, Нахичевань в Азербайджане и т.д.). Различают политическую и административную территориальную автономию. Первая называется часто также государственной или законодательной автономией, хотя в единичных случаях ей не предоставлено право издания местных законов (в автономной Республике Крым есть свой совет — Верховная Рада Крыма), но законы издает только Верховная Рада Украины). Названные выше автономии являются политическими. Они почти всегда имеют свой законодательный орган (местный парламент), который вправе путем издания законов регулировать обычно сравнительно узкий круг местных вопросов (создание своей администрации, сельское хозяйство, санитария и гигиена, начальное образование, охота и рыболовство и др.). Иногда политические автономные образования имеют гораздо более широкие права (например, Гренландия), а Азорские острова (Португалия) вправе участвовать во всех международных переговорах Португалии, если они касаются островов. В политической автономии есть губернатор (используются и иные названия, например, в Крыму — представитель Президента Украины), назначаемый центром, обычно главой государства (на практике кандидатуру обычно определяет правительство). У него имеется небольшой аппарат чиновников, но широких полномочий назначаемый губернатор не имеет, управление осуществляют органы, создаваемые местной легислатурой. Обычно это постоянные комитеты, отраслевые комиссии и др. (в Крыму — Совет министров). Губернатор осуществляет контроль за законностью деятельности легислатуры и местных исполнительных органов автономии. Он не должен вмешиваться, например, в вопросы целесообразности решения тех или иных местных вопросов (но иногда вмешивается, например, на Аландских островах в Финляндии).