Файл: Программа Публичное право.docx

- проекты планов и программ развития муниципального образования;

- проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

- вопросы о преобразовании муниципального образования;

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает возможность проведения опросов населения муниципального образования, обладающего избирательным правом. Такие опросы проводятся на всей территории муниципального образования или на ее части, результаты опроса имеют рекомендательный характер (ст. 31)⁷⁸.

Опрос граждан по вопросам местного значения проводится по инициативе представительного органа или главы муниципального образования. Также инициатором опроса могут служить органы государственной власти субъекта Российской Федерации при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Институт опроса может быть востребован при необходимости учета мнения жителей крупных территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или конференцию.

Могут проводиться и выборочные опросы населения, такая практика встречается в российских муниципалитетах и не противоречит требованиям федерального законодательства.

Порядок назначения и процедура проведения опроса граждан устанавливается уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании устава. Сам институт опроса граждан в том виде, в котором он установлен Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оставляет местному правотворчеству широкую свободу усмотрения в выборе форм и методов опроса (опросы на участках, совмещенные с голосованием на выборах или референдумах, опросы на собраниях граждан, опросы по месту жительства граждан, опросы по электронным каналам связи, опросы с поименным, открытым или тайнам голосованием и т.п.). В любом случае должны создаваться правовые гарантии достоверности опросов и свободы выражения гражданами своего мнения.

---

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 6 ст. 31)⁷⁹ требует, чтобы жители муниципального образования были проинформированы о проведении опроса не менее чем за 10 дней до его проведения.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает возможность проведения собраний граждан на части территории муниципального образования (ст. 29). Устав или нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования, а также устав территориального общественного самоуправления могут предусмотреть случаи, в которых полномочия собрания граждан могут осуществляться собранием делегатов – конференцией граждан (ст. 30). К полномочиям собрания и конференции граждан относятся принятие обращений к органам местного самоуправления и избрание лиц, представляющих население во взаимодействии с муниципальной властью. Собрание граждан, которое проводится во время осуществления территориального общественного самоуправления принимает решения, которые относятся к его компетенции в соответствии с уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференций и собраний граждан подлежат обязательному опубликованию или обнародованию иным способом.

Инициативу проведения собрания граждан может выдвинуть население муниципального образования, представительный орган, глава муниципального образования.

Перечень форм муниципальной демократии, установленный Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим. Иные механизмы непосредственной демократии, использование которых не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации, уставами и нормативными правовыми актами муниципальных образований. Речь идет о таких инструментах прямого народовластия как отчеты выборных лиц местного самоуправления перед гражданами, наказы избирателей, участие представителей общественности в процедурах муниципального правотворчества и т.д.

---

2.3. Организационно-правовые проблемы осуществления форм непосредственной демократии в местном самоуправлении

Проводя подробный анализ современного законодательства, регулирующего институты непосредственной демократии в местном самоуправлении Российской Федерации важно выделить правовые, организационные и другие проблемы его реализации в условиях становления местного самоуправления в целом.

Важно принять во внимание, что существует определенный объем нарушений федерального и регионального законодательства в процессе принятия и функционирования нормативно-правовой базы, регулирующей местное самоуправление. Подобные нарушения возникают из-за наличия следующих факторов:

1) Становление местного самоуправления в Российской Федерации связано с тем, что данный институт в его современном понимании пришел в Россию на место жестко централизованной системы. К тому же, несформированная правовая база давала простор для вольного толкования или, попросту, обхождения Конституционных норм. Появление самого термина «местное самоуправление» относится только к 1990 году. Наследственность централизованного государства, отсутствие достаточного количества специалистов в области местного самоуправления порождает неполноту и эклектичность законодательства на всех уровнях власти.

2) Недостаточная информированность населения о принятых нормативных правовых актах, фактическое отсутствие разъяснительной деятельности по правовым вопросам со стороны власти, правовая и политическая неграмотность некоторых политических лидеров неcет в себе опасность неправильной интерпретации правовых норм.

3) Самостоятельность местного самоуправления, провозглашенная Конституцией часто понимается в двух крайних измерениях: как полная самостоятельность либо как полная зависимость от государственной власти.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал⁸⁰ на то, что система местного самоуправления должна функционировать в соответствии с конституционно-правовым статусом, закрепляющим самостоятельность местного самоуправления. Установление общих принципов его организации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72

---

Конституции Российской Федерации, а деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц должна быть законной. Из указанных положений во взаимосвязи с нормами, установленными в статьях 1, 4, 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации, стоит сделать вывод о том, что самостоятельность местного самоуправления не является безбрежной, а устанавливается в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации указывает на законность закрепления за органами местного самоуправления обязанностей, возложенных на них федеральным законом во исполнение нормативных предписаний, содержащихся в Конституции Российской Федерации, так как данные обязанности являются важной составляющей самого содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления.

Муниципальная демократия всегда считалась показателем развития правового государства и гражданского общества в нем. В России формы народовластия на муниципальном уровне претерпели законодательную корректировку в 2003 году и сегодня являются основным инструментом формирования органов власти и принятия решений на местном уровне.

Современный период развития института референдума в России характеризуется двумя обстоятельствами. Во-первых, Конституция Российской Федерации прямо закрепила право граждан на участие в референдуме, установив, таким образом, основного субъекта данного института, что, безусловно, требует теоретического осмысления, т.к. с необходимостью выявляются конкретные правомочия граждан, содержащиеся в этой конституционной норме. Второе – это смещение института референдума на уровень регионов и местного самоуправления. Положительно оценивая этот процесс, необходимо найти разумный правовой баланс между соблюдением принципа равноправия граждан и региональным и местным нормативно-правовым регулированием. При этом следует учитывать то, что большая часть полномочий в сфере нормотворчества и регулирования этих отношений сосредоточено, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, на уровне представительных органов власти субъектов федерации и местного самоуправления.

Тематика вопросов местных референдумов такая же широкая, как и проблемы, с которыми приходится сталкиваться населению и органам местного самоуправления. Например, в 1990-х гг. самыми популярными по частоте вынесения на референдум являлись вопросы, связанные со строительством объектов, относящихся к атомной энергетике, с ввозом ядерных отходов, вопросы экологии, охраны зеленых насаждений, флоры и фауны. С 1997 года сильно увеличилось количество экологических референдумов, расширился региональный охват и тематика вопросов, выносящихся на них. Данная тенденция дает основания судить о росте гражданской активности, ведь усилия по организации референдума требуют не только отличного знания законодательства, но и

---

больших временных, организационных и финансовых затрат.

Второй пик гражданской активности пришелся на период с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения обрели четкие рамки, возникла необходимость пересмотра границ территорий, начался процесс реформирования муниципальных образований и органов управления ими. Данные процедуры немыслимы без применения института референдума, он способствует не только эффективному решению проблем, но и делает данные решения легитимными. Всего в период с 2003 по 2014 год в Российской Федерации было проведено 437 местных референдума, голосования по изменению границ территории, преобразования муниципальных образований, что указывает на реальное действие и активное использование данного института народовластия⁸¹. Среди вопросов, выносимых на голосование на местный референдум самыми распространенными являются:

- принятие или внесение изменений в устав муниципального образования;

- изменение структуры органов местного самоуправления;

- изменение статуса муниципального образования;

- размещение на территории муниципального образования организаций, заводов (в том числе вредных с точки зрения экологии), культурных, религиозных учреждений;

- вопросы, касающиеся института самообложения граждан, проживающих в муниципальном образовании.

Начиная с 2010 года последний вопрос выносится на референдум особенно часто. Например, в 2012 года вопросы самообложения граждан выносились на местный референдум более 50 раз⁸². Можно сделать вывод о растущей активности населения в сфере финансовой обеспеченности местного самоуправления. Также данная тенденция подтверждает тезис о несостоятельности налоговой и экономической политики в отношении местного самоуправления.

Что касается функционирования, практического осуществления институтов прямой демократии в местном самоуправлении, то в этой сфере можно выделить следующие проблемы:

1. Низкая информированность населения о принимаемых актах органами власти, низкая правовая культура граждан, отсутствие эффективной разъяснительной работы.

---