Файл: Программа Публичное право.docx

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования (ч. 2 ст. 22)⁴².

Можно выделить три функции института местного референдума в практике реализации местного самоуправления. Первая функция состоит в том, что при вынесении проекта нормативного правового акта, подготовленного населением, органами местного самоуправления, на местный референдум в случае его одобрения такой акт приобретает особый вес в системе права муниципального образования. Если население принимает правовой акт с помощью местного референдума, то такой акт обладает юридическим приоритетом по отношению к другим актам, принимаемым на уровне местного самоуправления. Причем изменение принятого решения возможно в особом порядке, который устанавливается законодательством о референдуме. Использование указанного института в данном случае с необходимостью обеспечивает стабильность функционирования системы местного самоуправления и задает необходимую иерархию правовых актов на уровне муниципалитета.

Вторая функция сводится к тому, что местная власть может прибегнуть к проведению референдума в тех случаях, когда нужно сделать выбор в пользу одного конкретного варианта правового решения из нескольких возможных. В данном случае ответственность за сделанный выбор будет возложена на само население. При этом проведение местного референдума позволяет найти согласие при наличии разногласий в органах местного самоуправления, среди должностных лиц.

Представительный орган местного самоуправления может назначить референдум самостоятельно в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴³. В соответствии с новым, Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования и глава местной администрации имеют право только совместно инициировать проведение местного референдума⁴⁴. Данное изменение призвано не допустить использования представительным органом этого института с целью противодействия местной администрации, с необходимостью придает особую значимость соответствующей инициативе органов местного самоуправления, принимающих решение о проведении референдума совместно.

---

Третья функция рассматриваемого института заключается в возможности его осуществления населением самостоятельно, без прохождения «разрешительных» процедур со стороны органов местного самоуправления или должностных лиц. Таким образом, институт принятия решения на местном референдуме может быть использован как альтернатива представительной демократии, в частности, в тех случаях, когда органы местного самоуправления или должностные лица принимают решения, не соответствующие мнению или интересам большинства граждан, проживающих в муниципальном образовании или не принимают необходимого решения вообще. Конечно, представляется исключительно важной должна быть возможность населения принудить органы и должностные лица местного самоуправления учитывать его волю. Законодательство должно гарантировать обязательность проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане принять решение по тому или иному вопросу, отнесенному к компетенции муниципального образования, непосредственно.

Действие института местного референдума ограничивается вопросами местного значения – границы непосредственного властного волеизъявления граждан очерчены компетенцией муниципального образования, установленной законодательством.

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 10 июня 1998 г. № 17-П отметил обоснованность установленного ограничения на вынесение на местный референдум вопросов, связанных с прекращением полномочий или с досрочными выборами в органы местного самоуправления⁴⁵. Конституционный Суд пояснил данное утверждение тем, что у каждой формы прямого народовластия есть собственное предназначение, и осуществление одной из них не должно препятствовать реализации других, необоснованно подменять их.

Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статьях 14, 15, 36-38⁴⁶ устанавливает порядок реализации населением инициативы проведения местного референдума. Такой порядок действует и при инициации местного референдума со стороны избирательных или иных общественных объединений.

Федеральный закон предусматривает следующую процедуру. Граждане, обладающие правом на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу с целью проведения местного референдума, численность которой должна составлять не менее десяти человек. Также выдвинуть инициативу проведения местного референдума имеет право избирательное или иное общественное объединение, в уставе которого предусматривается возможность участвовать в референдуме и выборах. Также условием участия является регистрация в установленном порядке в муниципальном образовании или на более высоком уровне не позднее чем за один год до образования инициативной группы по проведению референдума. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и приложенные документы и принять одно из следующих решений:

---

- о направлении документов в представительный орган муниципального образования в случае соответствия ходатайства и документов установленным требованиям законов и устава муниципального образования;

- об отказе в регистрации инициативной группы в случае несоответствия документам нормам законодательства.

Представительный орган муниципального образования проверяет соответствие вопроса (вопросов), выносимых на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования⁴⁷. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям закона, то комиссия обязана:

• 
  зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума и выдать ей свидетельство о регистрации;
  
• 
  сообщить о регистрации инициативной группы по проведению референдума в местные средства массовой информации.
  

В поддержку выдвижения инициативы проведения местного референдума должны быть собраны подписи жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в референдуме. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа зарегистрированных участников референдума, но не может быть менее 25 подписей.

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня представления инициативной группой подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в него соответствующих документов. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

---

На местном референдуме население принимает юридически властное решение, которое подлежит беспрекословному исполнению органами местного самоуправления, должностными лицами муниципального образования и имеет прямое действие, т.е. не нуждается в дополнительной регламентацией, подтверждении органами государственной власти Российской Федерации или субъектов, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. В законодательстве Российской Федерации закреплен институт императивного референдума, который предполагает, что при его проведении население наделено правом принятия окончательного правового решения по соответствующему вопросу. Претворение в жизнь решения, которое было принято на местном референдуме должно обеспечиваться органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами данного муниципального образования в соответствии с возложенными уставом муниципального образования на них полномочиями.

Вторым наиболее важным институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении являются выборы. Муниципальные выборы, как следует из части 1 статьи 23 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут проводиться исключительно в целях избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа в системе местного самоуправления⁴⁸.

Проведение выборов в муниципальном образовании с целью избрания депутатов представительного органа является обязательным, если в муниципальном образовании не действуют следующие схемы:

- представительный орган в соответствии с уставом муниципального образования формируется путем делегирования представителей от поселений;

- уставом сельского поселения предусмотрено осуществление полномочий представительного органа сходом граждан.

Также муниципальные выборы проводятся обязательно с целью избрания главы муниципального образования в случае, если в уставе муниципального образования установлен данный способ замещения этой должности.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, определения итогов и результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации

---

⁴⁹. Таким образом, как это было и ранее, муниципальные выборы должны организовываться и проводиться на основе закона субъекта Российской Федерации, положения которого основаны на Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵⁰.

Региональным законом должна устанавливаться избирательная система, применяемая при организации и проведении муниципальных выборов, то есть условия и принципы, по которым осуществляется по итогам голосования распределение мандатов. В уставе муниципального образования устанавливается избирательная система, выбираемая из предложенных законом вариантов.

До настоящего времени в муниципальных образованиях не наблюдалось большого разнообразия видов избирательных систем. При проведении выборов представительных органов использовалась преимущественно мажоритарная избирательная система, предполагающая разделение территории муниципального образования на одномандатные или многомандатные избирательные округа и голосование избирателей за конкретных кандидатов. Пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование жителей всего муниципального образования за выдвинутые политическими партиями списки кандидатов и распределение мандатов пропорционально поданным голосам, использовалась крайне редко.

При проведении муниципальных выборов в переходный период введения в действие Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» смешанная (мажоритарная и пропорциональная) избирательная система применялась в семи субъектах Российской Федерации: в Волгоградской, Сахалинской, Тульской, Томской, Нижегородской, Читинской областях а также в Красноярском крае. Численность муниципальных образований в указанных субъектах федерации составляет 0,2% от общего количества муниципальных образований в России. Указанная избирательная система была популярна в лишь в крупных городах. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации высказывает мнение о невозможности использования смешанной избирательной системы в сельских поселениях в большинстве случаев.

Принципиальной идеей, закрепленной в действующем федеральном законодательстве, является унификация избирательного процесса в Российской Федерации, призванная обеспечить единые правовые гарантии формирования органов публичной власти, создать условия для возможности совмещения выборов различных уровней. Можно отметить лишь отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов, которые предусматривает Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

---