Файл: Программа Публичное право.docx

2.2. Формы участия населения в осуществлении

местного самоуправления

Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подробно регламентировал вопросы организации и осуществления территориального общественного самоуправления в ст. 27, предусмотрел новые гарантии для соответствующей инициативной деятельности граждан.

Важно отметить, что территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации⁷³ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. 

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в пределах подъезда, жилого дома, группы жилых домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не имеющего статуса самостоятельного муниципального образования - поселения и т.д. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставляет перечень таких территорий открытым. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно путем проведения собраний и конференций, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (советов, комитетов, коллегий, выборных лиц территориального общественного самоуправления и т.п.).

---

Статья 71 в пункте «в» Конституции Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации вместе со статьями 2 и 18 по сути которых большинство полномочий органов публичной власти так или иначе связаны с правами и свободами и статьей 55 частью 3, которая указывает на возможность ограничения прав и свобод исключительно федеральным законом. Таким образом, субъект Российской Федерации имеет право принимать законы о территориальном общественном самоуправлении, но не может этими законами ограничивать осуществление данного вида прямой демократии. По смыслу Конституции Российской Федерации недопустимость ограничения прав граждан на осуществление территориального общественного самоуправления распространяется и на регулирование со стороны муниципальных образований. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении указывает на существование и защиту интересов территориального общественного самоуправления, в том числе и от органов местного самоуправления, действующих в муниципальном образовании⁷⁴.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Специфической формой обращения является правотворческая инициатива граждан, заключающаяся во внесении в орган местного самоуправления проекта правового акта.

Статья 33 Конституции Российской Федерации устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления⁷⁵. Указанная конституционная норма, призванная служить защите прав и свобод человека и гражданина, требует законодательного закрепления соответствующих процессуальных гарантий. Такие гарантии устанавливаются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Институт обращения граждан в органы местного самоуправления, как правило, имеет своей целью реализацию конкретных прав граждан, которым корреспондируют обязанности органов местного самоуправления. Он с необходимостью обеспечивает исполнение социальных обязанностей публичной власти перед населением. В целом данный механизм стоит рассматривать в качестве формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления и как важный механизм получения обратной связи для муниципальной власти. Необходимо, чтобы население имело реальную возможность с помощью обращений в органы местного самоуправления влиять на принимаемые ими решения и на политику, реализуемую в муниципальном образовании.

---

Письменное обращение, которое поступило в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации. Данный срок может быть продлен не более чем на 30 дней решением руководителя органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления в исключительных случаях, а также в случае направления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения. При этом гражданин, направивший обращение, в обязательном порядке должен быть уведомлен о продлении срока рассмотрения обращения.

Важно отметить, что законодательство Российской Федерации не предусматривает административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан. Ранее такую ответственность необходимо было устанавливать законодательством субъектов Российской Федерации, однако Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ это право было изъято у региональных органов государственной власти. Из Определения Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. № 61-Г08-1 следует, что положения законов субъектов Российской Федерации, которыми устанавливается административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, следует считать изданными с превышением полномочий и не имеющими юридической силы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником органа местного самоуправления своих обязанностей по рассмотрению обращений граждан он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на основании ст. 192, 193 Трудового кодекса Российской Федерации и ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Статья 26 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает специфическую форму обращения граждан в органы местного самоуправления – правотворческая инициатива, которая, однако, не является законодательной новеллой. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называл подобный институт «народной правотворческой инициативой». Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает более точную характеристику соответствующему правовому институту. Важно отметить, что при использовании данного института речь не идет об инициативе народа или всех граждан муниципального образования, а о праве группы граждан вносить в органы местного самоуправления свои предложения, подлежащие обязательному рассмотрению. Кроме того, сама процедура внесения правотворческой инициативы в органы местного самоуправления существенно конкретизирована.

---

На уровне муниципального образования должен быть принят нормативный правовой акт, устанавливающий процедуру выдвижения группой граждан правотворческой инициативы и порядок ее рассмотрения органами местного самоуправления или должностными лицами.

Представительный орган муниципального образования обязан принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок выдвижения гражданами правотворческой инициативы и ее рассмотрения органами и должностными лицами местного самоуправления. Данный акт устанавливает порядок сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, а также процедуру проверки сопроводительных документов.

Адресатом правотворческой инициативы граждан могут быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация или иной орган или должностное лицо местного самоуправления.

Орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны не только в рассмотреть внесенный населением проект муниципального правового акта, но и принять по результатам рассмотрения мотивированное решение, которое должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей проект группы граждан.

Важно отметить, что статья 104 Конституции Российской Федерации не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, такое право не закреплено и конституциями (уставами) многих субъектов Российской Федерации. Таким образом, институт правотворческой инициативы граждан в качестве формы муниципальной демократии демонстрирует отличие набора институтов непосредственной демократии, которые реализуются в местном самоуправлении от государственной. К сожалению, на практике этот институт используется редко.

Во-первых, органы местного самоуправления могут отказать группе граждан в принятии их правотворческой инициативы без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Во-вторых, при всех своих преимуществах, использование института правотворческой инициативы для внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления представляется достаточно сложным. Если не существует острых разногласий между населением и депутатами представительного органа местного самоуправления, то внести проект правового акта на рассмотрение может любой депутат по просьбе гражданина или группы граждан. В таких условиях заниматься организацией часто громоздкой и дорогостоящей процедуры сбора подписей граждан с практической стороны бессмысленно. При этом будет излишним говорить, имеется ли хотя бы один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов. В случае, если правотворческая инициатива внесена в местную администрацию, то глава местной администрации может по своему усмотрению утвердить или отклонить ее, как любое другое обращение, направленное на его имя, сколько бы подписей граждан не стояло под соответствующим проектом. Требование о том, чтобы решение, принятое по результатам рассмотрения инициативы, было мотивированным, мало помогает инициаторам. Мотив может быть самым простым: принятие данного муниципального правового акта нецелесообразно.

---

Новеллой Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представляющей несомненный практический интерес, являются публичные слушания (ст. 28)⁷⁶. Следует отметить, что ранее этот институт в том или ином виде находил применение в муниципальной практике на основе законов отдельных субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов ряда муниципальных образований.

Публичные слушания позволяют выявить и учесть мнение населения по вопросам, касающимся его жизнеобеспечения и в этом качестве данный институт призван обеспечить реализацию права на местное самоуправление. Публичные слушания проводятся для того, чтобы выявить именно коллективные мнения, интересы населения, а не индивидуальные. Важно отметить, что законодатель установил перечень вопросов, по которым публичные слушания проводятся в обязательном порядке.

Публичные слушания по своему смыслу не являются формой осуществления власти народом, но позволяют обеспечить выявление интересов граждан и их мнение по наиболее важным вопросам. К тому же публичные слушания позволяют обсуждать решения, важные для местного сообщества открыто, публично, а также могут быть платформой для разъяснения нормативных правовых актов населению.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что важнейшей целью обсуждения на публичных слушаниях является выработка дополнений, рекомендаций во вопросам, важным для местного сообщества, а также общая оценка правового акта со стороны населения⁷⁷.

Целью проведения публичных слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с обязательным участием жителей соответствующего муниципального образования. Публичные слушания должны обеспечивать необходимую при демократии информационную открытость решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также служат важнейшим каналом обратной связи, который должен давать сигналы органам местного самоуправления о том, насколько население одобряет или не одобряет их политику. Необходимо отметить несомненное достоинство закрепления в федеральном законодательстве перечня вопросов, обязательных для вынесения на публичные слушания:

- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений;

---