Файл: Программа Публичное право.docx

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 131 содержит норму-принцип, по которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Изменения границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление, с необходимостью требует учета интересов населения, которое должно выразить это мнение путем прямой демократии. В противном случае, местное сообщество являлось бы объектом воздействия государственной воли, что противоречит статусу местного сообщества как субъекта права осуществления муниципальной власти, установленному Конституцией Российской Федерации⁶⁵.

Этому конституционному положению корреспондирует требование Европейской хартии местного самоуправления о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5)⁶⁶.

Установленный ст. 24 (ч. 3-6) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁶⁷ правовой институт непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования применяется только в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, в целях получения согласия населения на соответствующую территориальную реорганизацию. То есть для соответствующего набора случаев Федеральный закон качественно повышает установленную ст. 131 (ч. 2) Конституции Российской Федерации планку муниципальной демократии и требует не просто учета мнения, а именно получение согласия населения на соответствующие территориальные преобразования. Без получения такого согласия путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан проведение соответствующих территориальных преобразований запрещено.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает 5 случаев использования указанного правового института⁶⁸:

1) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, – в этом случае проводится голосование населения данных поселений и (или) населенных пунктов (ч. 2 ст. 12);

---

2) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, – в этом случае проводится голосование населения данных населенных пунктов (ч. 3 ст. 12);

3) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, – в этом случае проводится голосование населения каждого из поселений (ч. 3 ст. 13);

4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, – в этом случае проводится голосование населения каждого из образуемых поселений (ч. 5 ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа – в этом случае проводятся раздельно голосование населения соответствующего городского поселения и голосование населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13).

В иных случаях правовой механизм непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования использоваться не может. Для всех перечисленных случаев, кроме последнего, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает еще один вариант учета мнения населения – дачи согласия населением на сходе граждан.

Фактически механизм голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является особым аналогом местного референдума, адаптированным к конкретному предмету голосования. Этот механизм предполагает всеобщее равное и прямое волеизъявление населения при тайном голосовании. В частности, в отличие от местного референдума, проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования допускается на части территории муниципального образования.

Каждая установленная законом форма непосредственной демократии имеет свое предназначение и не может подменяться иными формами. Правовой институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования замещает в соответствующих случаях институт местного референдума и должен содержательно обеспечивать конституционные права граждан.

Местный референдум проводится только по вопросам местного значения, поэтому на него не могут выноситься вопросы о необходимости создания, упразднения, преобразования муниципальных образований либо изменения их границ. Принятие решения по этим вопросам входит в компетенцию законодательных органов государственной власти субъектов федерации. Инициатива рассмотрения этих вопросов реализуется в форме соответствующего обращения в указанные органы, а не в форме заявления требований о проведении референдума. К вопросам местного значения можно отнести только выражение мнения населения по поводу предполагающихся территориальных преобразований. Это мнение выражается в формах, определенных ст. 12 (ч. 2, 2.1, 3, 4) и 13 (ч. 3, 3.1, 4, 5, 6, 7) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

---

⁶⁹, что исключает возможность проведения по соответствующим вопросам местного референдума.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок, в соответствии с которым назначается и проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 5-7 ст. 24). Право назначения голосования принадлежит представительному органу муниципального образования, а процедура его проведения устанавливается Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом.

По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1 марта 2009 г. в субъектах Российской Федерации было проведено около 90 голосований по вопросам изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, в частности, в Республике Марий Эл, Кировской и Новгородской областях, Еврейской автономной области.

Важно отметить, что одной из основных целей установления данного института, а также самого изменения границ муниципальных образований является максимально возможное приближение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, независимо от административно-территориального деления территории на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации⁷⁰.

Статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует вопросы организации и проведения схода граждан. Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения непосредственно населением вопросов местного значения. Эта форма непосредственного осуществления муниципальной власти может использоваться в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей. В таких поселениях сход граждан является основным инструментом народовластия, он, по сути, заменяет и местный референдум и представительный орган муниципального образования, который в указанном случае не формируется (ч. 3 ст. 35)⁷¹. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия, отнесенные федеральным законодательством к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В частности, непосредственно на сходе граждан принимается устав муниципального образования (ч. 3 ст. 44).

---

Федеральный законодатель, предусмотрев проведение схода в муниципальных образованиях численность жителей с избирательных правом в которых не превышает 100 человек тем самым автоматически исключил возможность проведения схода жителей в иных муниципальных образованиях⁷². Думается, что в иных муниципальных образованиях, где существует физическая возможность общего, коллективного схода всех жителей, обладающих избирательным правом, необходимо предоставить такое право жителям с тем, чтобы решения схода обладали юридической силой.

Решения схода есть прямое выражение воли населения, проживающего в муниципальном образовании, и такие решения, как и решения местного референдума несомненно имеют юридический приоритет перед решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на то, что любые муниципальные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход граждан созывается либо главой муниципального образования самостоятельно либо по просьбе инициативной группы (численностью не менее 10 человек) жителей поселения. Глава местной администрации обеспечивает организацию схода граждан. Закон устанавливает норму, по которой выборные лица местного самоуправления обязаны участвовать в сходе граждан, однако их отсутствие не ограничивает правомочность схода.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допуская возможность использования сходов граждан лишь в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, явно не отводит этому инструменту непосредственного народовластия существенной роли в системе местного самоуправления. По данным субъектов Российской Федерации, обобщенным Минрегионом России, по состоянию на 1 июля 2008 г. полномочия представительного органа осуществлялись сходом граждан лишь в 127 муниципальных образованиях на территории 22 субъектов Российской Федерации.

Практика прежних лет подтверждала сложность организации сходов в муниципальных образованиях, насчитывающих 400 и более избирателей. Однако представляется, что в поселениях, в которых число совершеннолетних жителей составляет 100 – 300 человек, можно было бы допустить использование схода граждан наряду с иными формами непосредственного и представительного народовластия. Сам институт сходов местного населения может отражать в себе местные традиции и имеет древнюю российском государстве.

---

---