Файл: ПОНЯТИ‑Е ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И‑ МУНИ‑ЦИ‑ПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ.pdf

Устав лю_‑бого муни_‑ци_‑пального образовани_‑я определяет общи_‑й порядок владени_‑я, пользовани_‑я и_‑ распоряжени_‑я муни_‑ци_‑пальной собственностью_‑. Права собственни_‑ка в отношени_‑и_‑ и_‑мущества, входящего в состав муни_‑ци_‑пальной собственности_‑, от и_‑мени_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я осуществляю_‑т органы местного самоуправлени_‑я. Правовую_‑ основу полномочи_‑й органов местного самоуправлени_‑я по вопросам муни_‑ци_‑пальной собственности_‑ определяю_‑т Граждански_‑й и_‑ Бю_‑джетный кодексы Росси_‑йской Федераци_‑и_‑, Федеральные законы «Об общи_‑х при_‑нци_‑пах органи_‑заци_‑и_‑ местного самоуправлени_‑я в Росси_‑йской Федераци_‑и_‑», «О фи_‑нансовых основах местного самоуправлени_‑я в Росси_‑йской Федераци_‑и_‑», други_‑е нормати_‑вные правовые акты.

В случаях и_‑ в порядке, предусмотренных законами_‑ и_‑ други_‑ми_‑ нормати_‑вными_‑ правовыми_‑ актами_‑, по поручени_‑ю_‑ органов местного самоуправлени_‑я права собственни_‑ка в отношени_‑и_‑ муни_‑ци_‑пального и_‑мущества могут осуществлять также ю_‑ри_‑ди_‑чески_‑е ли_‑ца и_‑ граждане. Но чаще всего по решени_‑ю_‑ представи_‑тельных органов местного самоуправлени_‑я создаю_‑тся органы по управлени_‑ю_‑ муни_‑ци_‑пальным и_‑муществом (коми_‑теты, управлени_‑я, отделы и_‑ т.п.).

Следует указать, что проблема гражданской правосубъектности_‑ муни_‑ци_‑пальных образовани_‑й все еще остро стои_‑т в ци_‑ви_‑ли_‑сти_‑ческой ли_‑тературе. Некоторые авторы счи_‑таю_‑т, что субъектами_‑ граждански_‑х правоотношени_‑й публи_‑чно-правовые образовани_‑я (к которым относятся и_‑ муни_‑ци_‑пали_‑теты) быть не могут, поэтому от своего и_‑мени_‑ при_‑обретаю_‑т права и_‑ несут обязанности_‑ только органы местного самоуправлени_‑я. Други_‑е счи_‑таю_‑т, что раз субъектом гражданского права названо муни_‑ци_‑пальное образовани_‑е, то и_‑ участни_‑ком граждански_‑х правоотношени_‑й является само муни_‑ци_‑пальное образовани_‑е, а органы местного самоуправлени_‑я, вступая в граждански_‑е правоотношени_‑я, всегда действую_‑т от и_‑мени_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я. Логи_‑чно предположи_‑ть, что можно встрети_‑ть и_‑ третью_‑ точку зрени_‑я, что органы местного самоуправлени_‑я могут выступать и_‑ от и_‑мени_‑ муни_‑ци_‑пальных образовани_‑й, и_‑ как самостоятельные субъекты граждански_‑х правоотношени_‑й. Естественно, что в ли_‑тературе превали_‑рует вторая точка зрени_‑я, поскольку даже при_‑дани_‑е органам местного самоуправлени_‑я статуса ю_‑ри_‑ди_‑ческого ли_‑ца не может повлечь возни_‑кновени_‑е граждански_‑х прав и_‑ обязанностей у ни_‑х, поскольку в граждански_‑х правоотношени_‑ях они_‑ выступаю_‑т преи_‑мущественно от и_‑мени_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я. Однако «преи_‑мущественно» предполагает и_‑ обратные случаи_‑. Так, напри_‑мер, отдельные органы местного самоуправлени_‑я уставами_‑ муни_‑ци_‑пальных образовани_‑й наделяю_‑тся правами_‑ ю_‑ри_‑ди_‑чески_‑х ли_‑ц, в си_‑лу этого органы местного самоуправлени_‑я вправе участвовать в гражданском обороте и_‑ от собственного и_‑мени_‑. Мы предполагаем, что для гражданского оборота это неблагоразумно по следую_‑щи_‑м моти_‑вам. Во-первых, контрагенты органов местного самоуправлени_‑я становятся в невыгодное положени_‑е, поскольку они_‑ не будут знать, с кем заклю_‑чаю_‑т сделки_‑, ведь в отли_‑чи_‑е от отношени_‑й договорного представи_‑тельства органы местного самоуправлени_‑я не обязаны указывать, от чьего и_‑мени_‑ они_‑ действую_‑т. Во-вторых, усложнен будет вопрос ответственности_‑ указанных субъектов, т.е. к кому предъявлять и_‑ск — к муни_‑ци_‑пальному образовани_‑ю_‑ и_‑ли_‑ органу местного самоуправлени_‑я. В-третьи_‑х, на каком вещном праве органы местного самоуправлени_‑я владею_‑т, пользую_‑тся и_‑ распоряжаю_‑тся и_‑муществом, находящи_‑мся в и_‑х управлени_‑и_‑, поскольку без и_‑мущественной обособленности_‑ создать ю_‑ри_‑ди_‑ческое ли_‑цо невозможно: пусть ограни_‑ченным, но вещным правом они_‑ должны обладать. Некоторые предлагаю_‑т и_‑меновать его правом операти_‑вного управлени_‑я, забывая, что таки_‑м правом поми_‑мо казенных предпри_‑яти_‑й обладаю_‑т учреждени_‑я (ст. 296 ГК РФ), которые (даже если_‑ допусти_‑ть, что органи_‑заци_‑онно-правовая форма органов местного самоуправлени_‑я есть учреждени_‑е) ограни_‑чены в распоряжени_‑и_‑ и_‑муществом, а практи_‑чески_‑ ли_‑шены за и_‑склю_‑чени_‑ем права распоряжаться доходами_‑, полученными_‑ от разрешенной собственни_‑ком самостоятельной деятельности_‑ и_‑ при_‑обретенным за счет ни_‑х и_‑муществом. Но даже если_‑ рассматри_‑вать и_‑сполни_‑тельные органы местного самоуправлени_‑я как новую_‑ органи_‑заци_‑онно-правовую_‑ форму некоммерческого ю_‑ри_‑ди_‑ческого ли_‑ца, владею_‑щего, пользую_‑щегося и_‑ распоряжаю_‑щегося и_‑муществом на праве операти_‑вного управлени_‑я с разрешени_‑я собственни_‑ка, а органы представи_‑тельной власти_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я как представи_‑телей собственни_‑ка, даю_‑щи_‑х разрешени_‑е на распоряжени_‑е, то складывается парадоксальная си_‑туаци_‑я, при_‑ которой местная казна окажется пустой, поскольку все муни_‑ци_‑пальное и_‑мущество станет «распределенным» между ю_‑ри_‑ди_‑чески_‑ми_‑ ли_‑цами_‑. Тем самым муни_‑ци_‑пальное образовани_‑е будет вытеснено и_‑з гражданского и_‑мущественного оборота, потому что отвечать по свои_‑м обязательствам станет нечем: номи_‑нально оно останется собственни_‑ком, но будет действовать запрет ответа по свои_‑м обязательствам и_‑муществом, закрепленным за созданными_‑ и_‑ми_‑ ю_‑ри_‑ди_‑чески_‑ми_‑ ли_‑цами_‑ на праве хозяйственного ведени_‑я и_‑ли_‑ операти_‑вного управлени_‑я (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

К сожалени_‑ю_‑, практи_‑ка пошла несколько по и_‑ному пути_‑. В соответстви_‑и_‑ с нормати_‑вными_‑ актами_‑ Росси_‑йской Федераци_‑и_‑ управлени_‑е и_‑ осуществлени_‑е и_‑ных правомочи_‑й с муни_‑ци_‑пальным и_‑муществом было разделено между двумя самостоятельными_‑ органами_‑ — коми_‑тетом по управлени_‑ю_‑ муни_‑ци_‑пальным и_‑муществом, входящи_‑м в си_‑стему и_‑сполни_‑тельных органов местного самоуправлени_‑я, и_‑ фондом муни_‑ци_‑пального и_‑мущества, подчи_‑ненным представи_‑тельным органам власти_‑. Коми_‑теты были_‑ при_‑званы проводи_‑ть при_‑вати_‑заци_‑ю_‑ муни_‑ци_‑пальных предпри_‑яти_‑й, выступать арендодателями_‑ муни_‑ци_‑пального и_‑мущества, распоряжаться муни_‑ци_‑пальным и_‑муществом, при_‑ни_‑мать решени_‑я о сдаче в залог и_‑ передаче в безвозмездное пользовани_‑е муни_‑ци_‑пального и_‑мущества, осуществлять некоторые други_‑е правомочи_‑я собственни_‑ка. Более того, таки_‑е ши_‑роки_‑е полномочи_‑я коми_‑тетов не могли_‑ быть переданы ни_‑каки_‑м други_‑м органам местного самоуправлени_‑я. Фонды же выступали_‑ продавцами_‑ муни_‑ци_‑пального и_‑мущества, осуществляли_‑ полномочи_‑я собственни_‑ков на собрани_‑ях акци_‑онеров (пайщи_‑ков) в пределах находящейся во владени_‑и_‑ фондов доли_‑ в капи_‑тале органи_‑заци_‑й, осуществляли_‑ некоторые други_‑е функци_‑и_‑. При_‑чем полномочи_‑я фондов также были_‑ непередаваемыми_‑. Оба органа при_‑знавали_‑сь ю_‑ри_‑ди_‑чески_‑ми_‑ ли_‑цами_‑, а фондам даже разрешалось зани_‑маться предпри_‑ни_‑мательской деятельностью_‑, что открыло злоупотреблени_‑ям с муни_‑ци_‑пальным и_‑муществом ши_‑роки_‑й простор.

Таки_‑м образом, от и_‑мени_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я в отношени_‑ях собственности_‑ выступаю_‑т органы местного самоуправлени_‑я, которые одновременно осуществляю_‑т правомочи_‑я собственни_‑ка и_‑ устанавли_‑ваю_‑т и_‑нтересы, в которых они_‑ (и_‑нтересы) реали_‑зую_‑тся. Можем ли_‑ мы счи_‑тать органы местного самоуправлени_‑я представи_‑телями_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я при_‑ осуществлени_‑и_‑ права муни_‑ци_‑пальной собственности_‑ представи_‑телями_‑. В ли_‑тературе встречаю_‑тся утверждени_‑я, что в гражданско-правовых отношени_‑ях в качестве субъектов выступаю_‑т и_‑менно муни_‑ци_‑пальные образовани_‑я, а органы местного самоуправлени_‑я при_‑ этом — ли_‑шь и_‑х представи_‑телями_‑. Этому соответствует и_‑ легальная дефи_‑ни_‑ци_‑я, что от и_‑мени_‑ муни_‑ци_‑пального образовани_‑я права собственни_‑ка осуществляю_‑т органы местного самоуправлени_‑я (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Право муни_‑ци_‑пальной собственности_‑ может осуществляться и_‑ непосредственно населени_‑ем муни_‑ци_‑пального образовани_‑я, напри_‑мер, через местный референдум, собрани_‑я (сходы) граждан и_‑ли_‑ терри_‑тори_‑альное общественное самоуправлени_‑е. Такое осуществлени_‑е есть тоже непосредственное осуществлени_‑е сами_‑м муни_‑ци_‑пальным образовани_‑ем.

Таки_‑м образом, действи_‑я (бездействи_‑е) населени_‑я муни_‑ци_‑пального образовани_‑я и_‑ли_‑ органов местного самоуправлени_‑я следует рассматри_‑вать как деятельность самого муни_‑ци_‑пального образовани_‑я: они_‑ представи_‑телями_‑ в гражданско-правовом смысле не являю_‑тся.

3.2 Фи_‑нансово-правовое регули_‑ровани_‑е отношени_‑й собственности_‑

Отношени_‑я собственности_‑ представляю_‑т собой достаточно обши_‑рную_‑ и_‑ сложную_‑ си_‑стему. Это отражается на характере и_‑х правового регули_‑ровани_‑я. Нормы, посвященные регламентаци_‑и_‑ отношени_‑й собственности_‑, содержатся в нормати_‑вных актах разли_‑чной отраслевой при_‑надлежности_‑. Наи_‑более четко они_‑ выделяю_‑тся в гражданском законодательстве. Так, часть первая ГК РФ содержи_‑т раздел 11 «Право собственности_‑ и_‑ други_‑е вещные права», в котором закреплены нормы, упорядочи_‑ваю_‑щи_‑е преи_‑мущественно отношени_‑я собственности_‑. Однако эти_‑м и_‑х регули_‑ровани_‑е не и_‑счерпывается. Важнейши_‑е положени_‑я, касаю_‑щи_‑еся права собственности_‑, определяю_‑тся консти_‑туци_‑онно-правовыми_‑ нормами_‑ (ст. 35, п. «д» ст. 71, п. «г» ч. 1 ст. 72 Консти_‑туци_‑и_‑ РФ и_‑ други_‑е). Адми_‑ни_‑страти_‑вное законодательство предусматри_‑вает в качестве ви_‑дов наказани_‑я среди_‑ прочи_‑х возмездное и_‑зъяти_‑е и_‑ конфи_‑скаци_‑ю_‑ оруди_‑я совершени_‑я и_‑ли_‑ предмета адми_‑ни_‑страти_‑вного правонарушени_‑я (ст. 3.2 КоАП РФ), которые, по сути_‑, являю_‑тся основани_‑ями_‑ прекращени_‑я права собственности_‑ (ст. 243 ГК РФ). Можно при_‑вести_‑ и_‑ други_‑е при_‑меры регули_‑ровани_‑я отношени_‑й собственности_‑ нормати_‑вными_‑ актами_‑ разли_‑чной отраслевой при_‑надлежности_‑. Указанные обстоятельства стали_‑ основани_‑ем для заклю_‑чени_‑я о том, что «право собственности_‑ в объекти_‑вном смысле представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) и_‑нсти_‑тут права», хотя существует и_‑ проти_‑воположная точка зрени_‑я.

Объектом права собственности_‑ часто при_‑знаю_‑тся только и_‑нди_‑ви_‑дуально-определенные вещи_‑. В научной ли_‑тературе отмечается, что при_‑знани_‑е объектом отношени_‑й собственности_‑ только вещи_‑ «станови_‑тся в ряде случаев сли_‑шком узки_‑м». В результате «обязательственные права в и_‑звестных случаях пользую_‑тся фи_‑кци_‑ей вещи_‑, конструи_‑руя бестелесные вещи_‑ и_‑ создавая на этой почве „право на право“. При_‑ этом, „когда права требовани_‑я рассматри_‑ваю_‑тся как объекты права, станови_‑тся возможным при_‑менять к эти_‑м правам, счи_‑тая и_‑х за вещи_‑, режи_‑м вещного права“, в том чи_‑сле и_‑ режи_‑м права собственности_‑. Отмети_‑м, что и_‑менно эти_‑ теорети_‑чески_‑е положени_‑я, на мой взгляд, воспри_‑няты действую_‑щи_‑м законодательством и_‑ практи_‑кой. Так, ГК РФ, регули_‑руя отношени_‑я собственности_‑, в качестве объекта этого права называет и_‑мущество (разд. 11). В то же время ст. 128 ГК РФ в поняти_‑е и_‑мущества наряду с други_‑ми_‑ объектами_‑ граждански_‑х прав вклю_‑чает и_‑мущественные права. Таки_‑м образом, Граждански_‑й кодекс РФ позволяет говори_‑ть о существовани_‑и_‑ права собственности_‑ на и_‑мущественные права. Названные положени_‑я этого Кодекса буквально толкую_‑тся Консти_‑туци_‑онным Судом РФ. В одном и_‑з свои_‑х постановлени_‑й он прямо указывает, что к и_‑муществу, находящемуся в собственности_‑ ю_‑ри_‑ди_‑ческого ли_‑ца, в соответстви_‑и_‑ со ст. 128 Гражданского кодекса РФ могут относи_‑ться вещи_‑, вклю_‑чая деньги_‑, и_‑ и_‑ное и_‑мущество, в том чи_‑сле и_‑мущественные права. Таки_‑м образом, и_‑мущество банка как собственни_‑ка составляю_‑т денежные средства и_‑ и_‑мущественные права (права требовани_‑я).

Некоторые ученые, при_‑знавая возможность рассматри_‑вать и_‑мущественные права в качестве объектов права собственности_‑, счи_‑таю_‑т, что „это ведет ли_‑шь к усложнени_‑ю_‑ реальной си_‑туаци_‑и_‑, ни_‑чего не добавляя к статусу управомоченных ли_‑ц“. Однако это не совсем верно. При_‑знани_‑е безнали_‑чных денег объектом права собственности_‑ позволяет распространять на ни_‑х те гаранти_‑и_‑ собственности_‑, которые предусмотрены законодательством.

Таки_‑м образом, и_‑ теори_‑я, и_‑ практи_‑ка и_‑дут по пути_‑ при_‑знани_‑я безнали_‑чных денег объектами_‑ права собственности_‑. Поэтому постановка вопроса о фи_‑нансово-правовом регули_‑ровани_‑и_‑ отношени_‑й собственности_‑ вполне правомерна.

Содержани_‑е права собственности_‑ составляю_‑т правомочи_‑я владени_‑я, пользовани_‑я и_‑ распоряжени_‑я и_‑муществом. При_‑чем указанный состав правомочи_‑й собственни_‑ка еди_‑н для всех отраслей права. В связи_‑ с эти_‑м, чтобы охарактери_‑зовать фи_‑нансово-правовое регули_‑ровани_‑е отношени_‑й собственности_‑, необходи_‑мо выяви_‑ть, кому указанные правомочи_‑я при_‑надлежат, как они_‑ реали_‑зую_‑тся и_‑ в чем и_‑х специ_‑фи_‑ка. На мой взгляд, целесообразно отдельно рассмотреть вопросы регули_‑ровани_‑я отношени_‑й государственной и_‑ муни_‑ци_‑пальной собственности_‑.

Как и_‑звестно, государственная и_‑ муни_‑ци_‑пальная собственность подразделяется на две части_‑: а) государственную_‑ и_‑ муни_‑ци_‑пальную_‑ казну и_‑ б) и_‑мущество, закрепленное за государственными_‑ и_‑ муни_‑ци_‑пальными_‑ уни_‑тарными_‑ предпри_‑яти_‑ями_‑ и_‑ учреждени_‑ями_‑ (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Соответственно „разли_‑чаю_‑т осуществлени_‑е права государственной и_‑ муни_‑ци_‑пальной собственности_‑ в отношени_‑и_‑ казенного и_‑мущества и_‑ в отношени_‑и_‑ и_‑мущества, закрепленного за соответствую_‑щи_‑ми_‑ предпри_‑яти_‑ями_‑ и_‑ учреждени_‑ями_‑ как самостоятельными_‑ ю_‑ри_‑ди_‑чески_‑ми_‑ ли_‑цами_‑“.

Обрати_‑мся к вопросам правового регули_‑ровани_‑я отношени_‑й государственной и_‑ муни_‑ци_‑пальной собственности_‑, складываю_‑щи_‑хся по поводу казенного и_‑мущества. Казну составляю_‑т в первую_‑ очередь средства соответствую_‑щего бю_‑джета (абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ). Кроме того, сю_‑да же могут быть отнесены средства государственных и_‑ муни_‑ци_‑пальных внебю_‑джетных фондов. И_‑ными_‑ словами_‑, основная часть казны представлена фондами_‑ фи_‑нансовых ресурсов, отношени_‑я по образовани_‑ю_‑, распределени_‑ю_‑ и_‑ и_‑спользовани_‑ю_‑ которых тради_‑ци_‑онно при_‑знаю_‑тся предметом фи_‑нансово-правового регули_‑ровани_‑я.