Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект создания.pdf

Вместе с тем рост цен привел к росту номинальной налогооблагаемой базы, что стало причиной соответствующего роста поступления ненефтегазовых доходов. В целом реальная динамика доходов всех уровней бюджетной системы была отри­цательной (см. табл. 2):

Таблица 2

Итоги исполнения бюджетов всех уровней в 2015 г.

Источник^[30]

В части расходов ситуация в 2015 г. была неоднородной. Расходы федерального бюджета росли темпами, примерно равными темпам инфляции, что на фоне номи­нального снижения доходов привело к необходимости использовать ранее накоп­ленные средства Резервного фонда в объеме 1,16 трлн. руб. Тем не менее консоли­дированные бюджеты субъектов Федерации, имевшие положительный номиналь­ный рост доходов, были исполнены с профицитом, однако его формирование было обусловлено стагнацией номинальной динамики расходов, т. е. их реальным сокра­щением. Номинальная динамика расходов консолидированного бюджета в ближай­шей перспективе, по всей вероятности, будет близка к нулевой. При этом в условиях экономического спада обеспечить реальный рост бюджетных расходов при совре­менной структуре налоговой системы крайне затруднительно: только для поддержа­ния стабильного объема бюджетных расходов на уровне 2014 г. дополнительный объем расходов в 2015-2016 гг. должен был бы составить 4,3 трлн. руб., что превы­шало доступные на начало 2016 г. средства Резервного фонда на 700 млрд. руб.

Кроме трудностей, обусловленных ухудшением макроэкономической ситуации, современная бюджетная политика (как на федеральном уровне, так и на региональ­ном) ограничена наличием «узких» мест, большая часть которых сформировалась с середины 2000-х годов Их «расшивка», на наш взгляд, является необходимой частью программы восстановления экономического роста в краткосрочной перспективе.

Неудовлетворительное качество прогнозирования доходной части бюджетов. Аде­кватная прогнозная оценка доходной части бюджетов всех уровней является необходи­мой частью взвешенной бюджетной политики. При этом следует учитывать, что зани­женный план по доходам становится причиной занижения и расходных обязательств, которые оперативно пересмотреть в конце финансового года зачастую невозможно.

В качестве аргументации приведем статистику региональных финансов за 2010-2015 гг. За весь период уровень бюджетных доходов недооценивался, причем ошибка в целом по всем региональным бюджетам могла достигать 25% (как это было в 2010 г.). В целом качество прогнозирования удалось повысить (ошибка со­кратилась до минимального значения – 7% в 2013 г. с некоторой коррекцией в сто­рону увеличения в 2015 г. – до 10%) за счет ряда регионов (Свердловская, Саратов­ская, Новосибирская области, Ставропольский край, С.-Петербург и т.д.). Однако проблема адекватной оценки бюджетных доходов для достаточно широкого круга регионов остается актуальной. Так, в 12-ти регионах среднее за 5 лет отклонение фактических значений доходов от плановых составляет не более 30%, в 9-ти – бо­лее 20% и в 39-ти – более 10%.

При этом специфика налогов, поступающих в региональные бюджеты, такова, что их налогооблагаемая база полностью определяется внутренним экономическим развитием и динамикой цен (в отличие от доходов федерального бюджета, полови­на из которых зависит от мировых цен на нефть и курса доллара). Таким образом, повышение качества прогноза экономического развития в целом позволит повы­сить и качество оценки будущих бюджетных доходов. В этом плане возврат к рас­смотрению трехлетних бюджетов является весьма полезным, как и распростране­ние опыта успешных (в плане уровня прогнозирования собственных доходов) ре­гионов на остальные субъекты Федерации.

Важность повышения качества прогноза региональных бюджетов становится очевидной при рассмотрении соотношения плановых и реальных объемов расхо­дов. Как свидетельствуют данные^[31], к концу финансового года плановые значе­ния расходов региональных бюджетов пересматривались в сторону значительного увеличения (до 26% первоначального плана), однако выполнить новый план не удавалось никогда. Реальный уровень расходов оказывался лишь на 3-6% выше, чем планировалось в начале года, а отставание от обновленного плана составляло 7-9%, в результате потенциал экономического роста использовался не полностью.

Реальное сокращение государственных расходов. Основной императив совре­менной бюджетной политики – сокращение бюджетного дефицита в условиях ог­раниченности доходной базы. Федеральный и региональные бюджеты в 2015 г. были исполнены при сокращении бюджетного финансирования по всем каналам внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного).

На федеральном уровне в 2015 г. удалось повысить равномерность финансиро­вания расходов. Таким образом, необходимо распространить эту практику на ре­гиональный и муниципальный уровни.

Величины как государственного, так и регионального и муниципального долга доста­точно низкие: для федерального бюджета накопленный уровень задолженности равен 68% годового объема доходов (или 11% годового ВВП), для региональных и муници­пальных бюджетов – 29% (3% ВВП). При этом только шесть регионов имеют совокуп­ный долг более 20% ВРП, а среди 50-ти регионов с наибольшим ВРП таких субъектов нет^[32].

Таким образом, не существует серьезных угроз наращивания государственного долга для бюджетной устойчивости в целом ряде регионов, имеющих низкий уровень долга и положительный (или незначительный отрицательный) бюджетный баланс. В чис­ло таких регионов по результатам 2015 г. можно включить как минимум 22 региона.

Более активная политика наращивания регионального долга в «богатых» субъек­тах позволит перераспределять межбюджетные трансферты в пользу более «бедных» регионов, которым все чаще приходится обращаться в банковские структуры, где об­служивание долга значительно дороже, чем при бюджетных кредитах или эмиссии.

Таким образом, современная бюджетная система предъявляет высокие требова­ния к темпам экономического роста для обеспечения положительного вклада в раз­витие экономики. В качестве альтернативы росту бюджетных доходов можно было бы предложить изменение структуры их использования, что является мерой, ско­рее, средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной систе­мы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институ­циональных счетов^[33], основными направлениями расходования доходов госу­дарственного сектора являются: оплата труда (до 23% общей оплаты труда по эко­номике), социальные выплаты (до 20% доходов домашних хозяйств) и государст­венное потребление (до 20% ВВП).

Система перераспределения доходов функционирует таким образом, что чис­тый поток средств от государства населению (оплата труда + социальные транс­ферты + трансферты в натуральной форме) превышает сумму уплаченных бизне­сом налогов. И хотя этот разрыв сохраняется, в последние три года сис­тема взаимоотношений государства и населения изменилась. Так, для социальных выплат населению обеспечивалась положительная динамика в реальном выраже­нии, однако темпы роста финансирования трансфертов в натуральной форме со­ставили всего +2% в 2014 г. и -1% в 2015 г^[34]. В 2016 г. индексация пенсий заплани­рована на уровне не выше 4%, а трансферты в натуральной форме будут в лучшем случае профинансированы на уровне 2015 г. При этом объем поступлений налогов и страховых взносов от бизнеса в пользу государства сохранится, что фактически означает, что в 2016 г. государство сократит бюджетный дефицит именно за счет всех видов финансовой поддержки населения.

В качестве ориентира для принятия решений в области структуры расходов го­сударственного сектора можно использовать оценки вклада того или иного типа расходов в общеэкономическую динамику.

Изучим меры бюджетной политики по восстановлению экономического роста. Эти меры включают перечень требований к бюджетной системе в рамках новой эконо­мической модели, ориентированной на стимулирование экономического развития. Эти меры должны быть разделены на первоочередные и среднесрочные.

1. В краткосрочной перспективе требуется проведение такой бюджетной по­литики, которая поддержит внутренний спрос. Для этого необходимо временно отказаться от политики сокращения бюджетного дефицита и постепенно вернуться к положительной динамике роста расходов в реальном выражении. В настоящий момент существуют два способа наращивания бюджетных расходов: адекватная оценка бюджетных доходов и наращивание государственного долга (при ограни­чении величины дефицита в диапазоне 3-5% ВВП ежегодно для федерального уровня и 1-2% ВВП для регионального уровня). Такой уровень дефицита, с одной стороны, позволит вернуться к положительной динамике расходов, с другой – мо­жет быть профинансирован без значимого ухудшения устойчивости бюджетной системы с точки зрения наращивания долговой нагрузки. При этом политика уве­личения бюджетных расходов обязательно должна сопровождаться следующими мерами: оценка эффективности бюджетных расходов с точки зрения их вклада в экономический рост (в сумме за 2-3 года); ранжирование расходов по степени их эффективности с целью определения перечня наиболее приоритетных; повышение ритмичности финансирования расходов; реформирование системы межбюджетных отношений.
2. Инерционный сценарий экономического развития неприемлем с точки зрения устойчивости российской экономики: при динамике ВВП ниже 3% в год доходы бюджета останутся на уровне, который не позволит ни сбалансировать бюджет, ни профинансировать расходы в размере, достаточном для обеспечения неотрица­тельного вклада государственного сектора в экономический рост. Даже кардиналь­ное улучшение внешних условий не позволит снять имеющиеся бюджетные огра­ничения.
3. Темпы роста ВВП не ниже 5% в год позволят использовать бюджетные рас­ходы для обеспечения значимого приращения как текущего потребления, так и ин­вестиций.
4. В долгосрочной перспективе необходима модернизация структуры бюджет­ных расходов. При этом наибольший экономический эффект может обеспечивать увеличение расходов на инвестиционные цели, поддержку сельского хозяйства, научную деятельность, повышение доходов населения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, подведем итоги настоящей работы.

Функции государства все время дополнялись с возникновени­ем разных экономических подходов. Во все времена спорили о рамках вмеша­тельства государства в экономические процессы.

Государство с минимального размера выросла до половины всей на­циональной экономики. От предостав­ления традиционных общественных благ функции расширились до предо­ставления всеобъемлющих услуг госу­дарства благоденствия. Необходимо от­метить, что в условиях ограниченных ресурсов в сочетании с жесткой конку­ренцией необходимым шагом является приоритезации всех функций. Главным образом выделяются две основные на­правления функций: создание условий для конкурентоспособной экономики и предоставление общественных благ в виде равных возможностей для развития потенциала каждого.

Переход от инкрементально­го бюджетирования к рациональному бюджетированию и сегодня к эффектив­ному бюджетированию способствовал появлению совершенно новой концеп­ции управления государственными рас­ходами, которая позволила государствам оценить и усовершенствовать эффек­тивность выполнения стратегических задач.

Концепция бюджетной реформы в каждой отдельной стране исходит из особенностей ее исторического разви­тия и специфически социально-экономи­ческого развития. Нами было рассмотрено, что в экономической лите­ратуре обоснован целый ряд методологи­ческих принципов, на основании которых вырабатывается современная бюджетная стратегия.

Современная бюджетная реформа в России является продолжением длительной эволюции бюджетного дела. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделяется на несколько хронологически последовательных этапов, которые связаны с достижением разных целей.

В целом бюджетные реформы в России являются ответами на вызовы своего времени. Они основаны на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывается особенный стиль.

Второй этап бюджетной реформы (2004-2006) был направлен на преобразование бюджетного процесса, что было закреплено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Целью реформы бюджетного процесса было «создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики». При этом главным механизмом совершенствования системы управления государственными (муниципальными) финансами стало управление результатами.