Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект создания.pdf

Ярким примером здесь является принцип единства кассы. В 1862 году принимается решение о единстве кассы, затем исполнение государственного бюджета передается Государственного банку. Революционные события 1917 года вызывают хаос в финансовой сфере. Однако, уже приблизительно через десять лет (1927-1928 гг.) принято решение о создании Госбанка РСФСР, утвержден законом принцип единства кассы, а на Госбанк и на финансовые органы была возложена его реализация. Принцип единства кассы последовательно и неукоснительно реализовывался вплоть до 1991 года. Следующее социально-экономическое потрясение (в 1990-х годах), как и ранее, характеризуется расстройством государственных финансов, упразднением единой кассы бюджета, однако примерно через десять лет единство кассы утверждается законом (БК РФ) и реализуется с использованием самых современных технологий. Кассовые полномочия при исполнении бюджета разделяют между собой Центральный банк Российской Федерации и Федеральным казначейством, которое сегодня становится полноправным участником единой платежной системы Банка России^[21].

В целом бюджетные реформы в России являются ответами на вызовы своего времени. Они основаны на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывается особенный стиль.

2.2. Второй период бюджетных реформ 2004-2014 гг.

Второй этап бюджетной реформы (2004-2006) был направлен на преобразование бюджетного процесса, что было закреплено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах»^[22]. Целью реформы бюджетного процесса было «создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики»^[23]. При этом главным механизмом совершенствования системы управления государственными (муниципальными) финансами стало управление результатами.

В российской практике управления общественными финансами реализация мероприятий по внедрению принципов управления по результатам бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), началась с издания Постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

В ходе реформы 2004-2006 бюджетный процесс претерпел значительные изменения:

• были разработаны новая бюджетная классификация и план счетов бюджетного учета, обеспечивающие учет доходов и затрат по функциям и программам;
• были выделены бюджеты действующих и принимаемых обязательств; в частности, был сформирован Реестр расходных обязательств РФ.
• был осуществлен переход к трехлетнему финансовому планированию;
• был осуществлен переход от сметного финансирования бюджетных организаций к БОР, которое обеспечивало связь бюджетных расходов с их результативностью;
• были упорядочены процедуры составления и рассмотрения бюджета, и др.

После бюджетной реформы 2004-2006 годов практически все компоненты бюджетного процесса имели программно-целевую ориентацию. Хотя результаты реформы оцениваются положительно, при ее реализации на практике зачастую возникали некоторые «инфраструктурные» сложности. Например, несмотря на декларируемый переход к программно-целевому управлению и БОР, финансирование бюджетных учреждений осуществлялось в соответствии с принципами сметного финансирования. Как правило, смета утверждалась на год и в большей степени была ориентирована на покрытие расходов учреждения и не учитывала результатов деятельности и качества услуг учреждений. Кроме того, бюджетные учреждения были ограничены в возможностях изменения сметы в течение года, например, при необходимости переброски ресурсов с одной статьи расходов на другую.

Сложившаяся ситуация подтвердила необходимость реформирования бюджетных учреждений и, в частности, изменения принципов их финансирования. Однако, несмотря на то, что идея реорганизации бюджетных учреждений была озвучена еще в «Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006», она была реализована лишь в 2010-2011 годах.

В результате преобразований все бюджетные организации разделены на 3 группы (их сравнительная характеристика представлена в таблице в Приложении 1):

• казенные учреждения;
• бюджетные учреждения;
• автономные учреждения⁵.

Среди положительных последствий реформы бюджетных учреждений, по нашему мнению, можно отметить переход от сметного финансирования бюджетных и автономных учреждений к субсидированию. В отличие от сметы, субсидия предполагает большую степень свободы в определении направлений расходования средств. ^[24]

Реформа бюджетных учреждений значительно расширила возможности автономных и бюджетных учреждений в части осуществления предпринимательской деятельности. Расширение объемов оказания платных услуг существенно снизило зависимость бюджетных и автономных учреждений от их учредителей, увеличило возможности учреждений по обновлению оборудования, повышению зарплаты и т. п. Кроме того, расширение объемов оказания платных услуг является дополнительным источником финансирования как коммерческой, так и некоммерческой деятельности в случае несвоевременного поступления субсидий на финансирование государственного (муниципального) задания.

Вместе с тем рост объемов оказания платных услуг влечет за собой риск коммерциализации бюджетных и автономных учреждений, риск подмены бесплатных услуг платными услугами. Защитой от подмены бесплатных услуг платными услугами является прописанное в Федеральном законе № 83-ФЗ правило, согласно которому бюджетные и автономные учреждения могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь сверх норматива, установленного государственным (муниципальным) заданием.

В некоторой степени еще одним механизмом защиты от коммерциализации бюджетных и автономных учреждений является, на наш взгляд, повышение степени открытости результатов деятельности бюджетных и автономных учреждений. В частности, Федеральный закон № 83-ФЗ содержит требование к публикации отчетов о деятельности бюджетных и автономных учреждений, открытость и доступность для внешних пользователей ряда учредительных и финансово-экономических документов (см. таблицу в Приложении 1).

В настоящее время не существует унифицированных форм отчетов о деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Состав и форма отчетов, как правило, разрабатываются и утверждаются государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Например, отчет о деятельности муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения средней общеобразовательной школы № 32 с углубленным изучением отдельных предметов (г. Екатеринбург) за 2012-2013 учебный год содержит информацию по следующим разделам:

1. «Общая характеристика учреждения»;
2. «Особенности образовательного процесса»;
3. «Условия осуществления образовательного процесса»;
4. «Результаты деятельности учреждения, качество образования»;
5. «Социальная активность и внешние связи учреждения»;
6. «Финансово-экономическая деятельность»;
7. «Решения, принятые по итогам общественного обсуждения»;
8. «Заключение. Перспективы и планы развития»^[25].

В отчете школы сделан акцент на ее образовательную деятельность, что, по нашему мнению, объясняется направленностью отчета на ключевых пользователей – нынешних и будущих учеников и их родителей. Указанный документ содержит подробную информацию об образовательных программах школы, преподавательском составе, основных достижениях в отчетном году (призы, награды, результаты олимпиад и соревнований и т.п.). Однако по позициям отчета, не связанным с образовательной деятельностью, информация раскрыта недостаточно полно. Например, информация о финансово-экономической деятельности представлена только в части поступления средств (по источникам поступлений) и направления их расходования; отсутствуют данные по структуре имущества и его источникам, что не позволяет провести анализ результативности деятельности учреждения, структуру ее задолженности и пр.

Тем не менее, как показывает проведенный анализ, в ряде случаев в отчетах учреждений содержится больше информации, характеризующей их финансово-­экономическую деятельность. Например, учреждения, подведомственные Росавиации, включают информацию об отдельных составляющих имущества и его источниках (балансовая стоимость нефинансовых активов, дебиторская задолженность, причины образования просроченной дебиторской задолженности, кредиторская задолженность, просроченная кредиторская задолженность и причины ее образования)^[26]. Безусловно, представленных данных не достаточно для формирования полной картины финансово-­экономического состояния учреждений, однако, как было показано выше, зачастую отчеты вообще не содержат информацию об имуществе учреждений и их источниках.

Неинформативность отчетности характерна также и для организаций общественного сектора – Правительства РФ, региональных правительств, местных органов власти (городов, районов) и их подразделений (департаментов, служб, комитетов, комиссий). Выборочный характер финансово-экономических показателей, представляемых федеральными, региональными и местными властями, не позволяет оценить их финансовое состояние и результативность деятельности.

Например, в разделе «Бюджет» «Отчета о деятельности администрации городского поселения Апрелевка (Московская обл., Наро-Фоминский район) за 2012 год» содержится информация о доходах (по видам доходов), расходах (по назначению), дефиците^[27]. Однако на основе этих данных сложно получить представление о затратах на отдельные бюджетные услуги и о кредиторской и дебиторской задолженности бюджета, объеме и структуре местного долга и условных обязательств, масштабах экономики городского поселения Апрелевка.

В настоящее время Министерство финансов РФ осуществляет шаги, направленные на совершенствование системы отчетности организаций общественного сектора. При этом основным инструментом являются Международные стандарты финансовой отчетности для общественного сектора (МСФООС). Приказом Министерства финансов РФ от 25.11.2011 № 160н МСФООС официально вводятся в действие на территории Российской Федерации.

Таким образом, финансовая отчетность, составленная по РСБУ, в высокой степени зависит от бухгалтерского учета. В пользу данного утверждения свидетельствует тот факт, что бухгалтерский учет в России основан на использовании ряда методов, в числе которых счета, двойная запись и пр. Тогда как в МСФООС нет упоминания о бухгалтерских счетах, корреспонденции счетов; МСФООС оперируют скорее элементами отчетности: активами, обязательствами, капиталом, доходами, расходами.

2.3. Третий период реформ бюджетной системы 2015-2018 гг.

Российский бюджет с конца 2014 г. испытывает трудности, связанные с наполнением его доходной части. В дискуссиях в научных и правительственных кругах высказывается предположе­ние, что экономика может самостоятельно восстановить инвестиционный процесс, если ограничить расходы бизнеса на индексацию заработной платы и направить высвободившиеся средства на расширение производства^[28]. Иными словами, предлагается осуществить временной размен потребления на накопление и инве­стирование, но не мгновенно, а в течение как минимум 2-3 лет. Согласно этой ло­гике бюджетная политика должна быть сведена к реализации узкого круга задач: снижение дефицита, поддержание социальной стабильности и импортозамещения, для решения которых предлагается заморозить номинальную величину расходов федерального бюджета на три года.

Такая программа действий представляется дискуссионной по нескольким при­чинам. Так, в 2015 г. сальдированный финансовый результат российских предпри­ятий возрос на 51%^[29], однако этот рост не трансформировался в инвестиции. Причина, на наш взгляд, – общая неопределенность перспектив экономического роста, которая препятствует принятию положительных решений по расширению производства. Таким образом, бизнесу необходим действенный сигнал о начале восстановления экономики, роль которого на фоне стагнации экспорта может сыг­рать внутренний спрос, инициированный государством посредством возможных мер бюджетной политики. В этом контексте среднесрочная бюджетная политика, направленная в первую очередь на сокращение бюджетного дефицита, представля­ется не вполне отвечающей задачам, стоящим перед экономикой.

Характерной особенностью текущего кризиса является сокращение потребле­ния домашних хозяйств. В экономике исчез последний (и наиболее устойчивый) источник роста внутреннего спроса. В этой связи, на наш взгляд, меры по восста­новлению экономического роста должны иметь фронтальный характер и быть на­правлены на усиление экономической активности, а точечные меры по поддержке отдельных секторов (преобладающие в антикризисных действиях Правительства РФ) могут рассматриваться как вспомогательные, направленные на устранение наиболее острых проблем в производственной сфере.