Файл: Бюджетные реформы в России: исторический аспект создания.pdf

Российские реформы проходят период глубокой трансформации в условиях серьезных структурных проблем экономики. Структурные реформы в бюджетной сфере обусловлены развитием рыночных институ­тов и повышением качества государственно­го управления. Структурные реформы, тре­бующие существенных объемов бюджетно­го финансирования, могут подразделяться в зависимости от специфики конкретных форм расходов и изменения идеологии фи­нансирования расходов. Так, пенсионная реформа, реформа системы образования предполагают единовременное финансиро­вание в течение ограниченного периода, напротив, административная реформа тре­бует долговременных бюджетных ассигно­ваний. Что касается, например, реформы жилищно-коммунального сектора, то здесь может наблюдаться экономия расходных статей без крупных затрат для бюджета^[5].

В современных условиях все более востребованными становятся методологи­ческие подходы системного анализа, необ­ходимые для определения сущностных ха­рактеристик целостности и устойчивости систем, сохранения их эмерджентных свойств, образующихся в результате новых системных связей, синергетических эф­фектов при изменении внешних и внут­ренних условий. Эти теоретические посы­лы являются универсальными, и их можно применять для анализа проведения рефор­мационных процессов. При этом последо­вательность проведения мер реформирова­ния должна осуществляться посредством:

а) разработки общей методологии стои­мостной оценки непосредственных и ко­нечных бюджетных последствий различ­ных реформ;

б) использования методоло­гии сопоставления консолидированных оценок дополнительных бюджетных рас­ходов на реализацию возможных сценари­ев реформ и выработки рекомендаций по их осуществлению^[6].

В отечественной и международной практике оправдали себя хорошо апроби­рованные принципы и финансовые прави­ла для решения бюджетных задач и обес­печения экономической стабильности, а также финансирования различных реформ. К такого рода правилам относят^[7]:

1. «золотое правило», которое гласит, что правитель­ство в течение экономического цикла должно прибегать к заимствованиям ис­ключительно на инвестиционные цели, а не для финансирования текущих расходов;
2. «правило финансовой устойчивости», в соответствии с которым отношение чисто­го объема государственного долга к ВВП в течение экономического цикла должно быть стабильным и обоснованным;
3. «бюд­жетное правило» (правило цены на нефть), позволяющее серьезно снизить влияние колебаний нефтяных цен на внутренние экономические переменные – структуру относительных цен (реальный эффектив­ный курс рубля), инфляцию, долгосрочные процентные ставки, государственные рас­ходы, а также динамику выпуска (ВВП), занятости и реальных доходов населения;
4. «правило надлежащих фискальных уси­лий», под которым понимается, что меры, направленные на получение дохода, реа­листичны и целесообразны с точки зрения реальных возможностей налогоплатель­щиков, государственные расходы находят­ся под контролем, прежде всего с точки зрения получения отдачи от денежных за­трат на государственные расходы, а дефи­цит бюджета считается приемлемым, если он не ведет к раскручиванию инфляцион­ной спирали.

Проведение бюджетных реформ опи­рается на определенные теоретические по­сылы бюджетной модернизации, которые сводятся к следующему^[8]:

1. Во-первых, бюджетные реформы должны быть направлены на решение од­ной из важнейших задач – обеспечение устойчивого экономического роста.
2. Во-вторых, учитывая долгосрочный характер преобразований, следует охваты­вать весь спектр политических, экономи­ческих, геополитических, социальных ин­тересов и рисков.
3. В-третьих, при проведении бюджет­ных реформ прерогатива в инициировании должна отводиться финансовым органам, переориентирующимся на применение но­вых форм, методов и финансовых инстру­ментов.

При проведении бюджетных реформ следует учитывать общие подходы к управлению общественными финансами, подразделяющимися на два качественно различных вида управления: институцио­нальное, предполагающее правовое уста­новление и регулирование правил и про­цедур для принятия и реализации реше­ний, и операционное, связанное с непо­средственным принятием и реализацией управленческих решений.

Глава 2. Анализ бюджетных реформ в Российской Федерации за 1991-2018 гг.

2.1. Бюджетные реформы в постсоветский период

Начало бюджетной реформы в Российской Федерации связано с преобразованием Союза ССР в Российскую Федерацию^[9]. Бюджетная реформа не осуществляется изолированно, а является ядром более масштабной финансовой реформы, непосредственно связана с административной реформой, с военной реформой и иными преобразовательными процессами.

Бюджетная система Российской Федерации, в силу ее федеративного территориального устройства, имеет сложный характер^[10]. Субъекты Российской Федерации неоднородны, в составе Российской Федерации имеются национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономные области и автономные округа, города, имеющие особый статус, – Москва и Санкт-Петербург. Также, в силу исторических и географических причин субъекты Российской Федерации экономически неравны.

Современная бюджетная реформа является продолжением длительной эволюции бюджетного дела в России. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Отсчет заметных бюджетных реформ в России можно начать с эпохи Петра Великого. В 1708 году было изменено территориальное устройство России – она была разделена на губернии^[11] во главе с генерал-губернаторами, а в 1717 году вместо пестрой системы приказов были учреждены новые центральные органы власти – девять коллегий, три из которых занимались финансами. За каждой из губерний была закреплена доля общегосударственных расходов на армию, флот, дипломатию. Для этого доходы и расходы были централизованы на уровне губернаторов, то есть доходы, собранные в губерниях, сразу здесь же использовались^[12]. Возможно, это была попытка ввести единство кассы на региональном уровне, «слить государственные доходы и расходы»^[13]. Составлялись и общегосударственные росписи, но эта деятельность не носила систематического характера. Реформы Петра можно назвать масштабной модернизацией, начало которой положили военные потребности.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделяется на несколько хронологически последовательных этапов, которые связаны с достижением разных целей.

Первоначально, после периода общего расстройства государственного управления и финансового хозяйства в связи с революционным преобразованием государственного устройства (после 1991 года), стояла цель наведения элементарного порядка или воссоздания системы государственных финансов. Требовалось выровнять значительный дефицит бюджетов, упорядочить бюджетный процесс, сбалансировать бюджетную систему, регламентировать межбюджетные отношения. Данные задачи решались через принятие необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, через утверждение принципа единства кассы и создание инфраструктуры органов федерального казначейства^[14]. Можно говорить, что первый этап бюджетной реформы завершился в 2000 году после вступления в силу основного финансового закона – Бюджетного кодекса Российской Федерации, который был принят двумя года раньше, в 1998 году. БК РФ явился тем фундаментом, на котором можно было продолжать дальнейшее развитие.

БК РФ были утверждены основные принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, в числе которых был и принцип единства кассы. О единстве кассы следует говорить особо, в силу его значения как основания любой бюджетной деятельности.

Принцип единства кассы сегодня закреплен статьей 38.2 БК РФ и означает зачисление всех поступлений и осуществление всех выплат с единого счета бюджета. Единство кассы в Российской Федерации сегодня выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Доходы всех бюджетов бюджетной системы первоначально зачисляются на единый счет Федерального казначейства и затем распределяются на единые счета бюджетов.

Единство кассы является формой отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства. Мировая практика подтверждает необходимость единства кассы. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;
• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и, для федеративного государства, о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;
• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;
• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.

Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране еще в XIX в. с целью «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения»^[15]. И.Х. Озеров считал три этапа становления единства кассы^[16]. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизация всех касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созданием банковской системы государственных касс^[17]. Развитие кассового устройства в имперской России остановилось на втором этапе, то есть на централизации всех касс в едином ведомстве.

В начале 1990-х гг. в России публичные финансы фактически вышли из под контроля правительства, главным образом из-за забвения единства кассы. После упразднения Госбанка Союза ССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных расходов.

Схема, организации исполнения бюджета, тогда была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам. В результате финансовый орган вынужден был брать кредиты у коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга. Одновременно отдельные получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу, направляли средства бюджета не на предусмотренные цели, «забывая» платить по заключенным договорам. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее превратившийся в судебные решения о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Сегодняшнее состояние публичных финансов в Российской Федерации принципиально отличается от описанного выше, единство кассы реализовано в полной мере, средства бюджета прозрачны и подконтрольно на протяжении всего бюджетного цикла, в бюджетном процессе используются самые современные технологии³⁶.

Вслед за воссозданием Федерального казначейства, установлением единства кассы и принятием БК РФ, следует назвать приведение в соответствие обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) с их финансовыми возможностями.

Третьим этапом является переход на среднесрочное бюджет планирование; составление отчетности о финансовом положении государства на базе метода начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита, реорганизация бюджетного сектора, программный бюджет³⁷.

В целом нужно заметить, что все проводимые реформы в России (после Петра Великого) отличались основательностью и тщательностью. Был ясное видение целей и задач, предварительное изучение передового опыта иных стран, последующее принятие законов и проведение на их основе намеченных преобразований³⁸. Благодаря такому подходу основные результаты реформ не исчезали бесследно при социальных катаклизмах, а после кратковременного периода расстройства государственных финансов следовал этап более высокой организации. ^{[18] [19] [20]}