ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1498
Скачиваний: 1
Кроме лицензии ВК-95 требовал также заключения договора водопользования. Комментируемый ВК предусматривает водопользование без лицензии по одному документу: или по договору, или по решению о водопользовании.
2. На основании решений уполномоченных органов водные объекты предоставляются в пользование для нужд, предусмотренных частью 2 статьи 11 ВК. Водопользование для таких нужд на основании договора или без решения уполномоченного органа не допускается.
В федеральной собственности находятся все моря РФ, реки, ручьи, каналы, озера, водохранилища, болота, ледники, снежники и гейзеры, часть прудов и обводненных карьеров. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства они предоставляются в пользование только на основании решения Правительства РФ. Предоставление водных объектов в пользование для иных нужд осуществляется уполномоченными органами РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в зависимости от отнесения водного объекта в установленном порядке соответственно к собственности РФ, субъекта РФ, собственности муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения.
Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 22
В решении о предоставлении водного объекта в пользование должны быть указаны те же сведения, что и в договоре водопользования (см. комментарий к статье 13 ВК). Как и к договору водопользования, к решению уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование должны прилагаться материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним.
Если водный объект предоставляется в пользование для сброса сточных и (или) дренажных вод, то в решении уполномоченного органа дополнительно к сведениям, указанным в части 1 статьи 22 ВК, должны содержаться сведения, указанные в части 3 статьи 22 ВК. Если хотя бы одно из названных в статье 22 ВК "существенных условий" в решении не указано, водный объект не может считаться предоставленным в пользование в соответствии с ВК.
В отличие от требований к содержанию договора водопользования (статья 13 ВК) комментируемая статья не предусматривает указание в решении о предоставлении водного объекта в пользование о взимании платы. Однако она допускает установление в решении условий водопользования, одним из которых является плата. Уполномоченный орган по своему усмотрению может принять решение и о предоставлении водного объекта в бесплатное водопользование.
Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование
Комментарий к статье 23
Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, установленный комментируемой статьей, представляется упрощенным. Очевидно, поэтому предполагается его дополнение постановлением Правительства (часть 6 статьи 23 ВК).
В принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование может быть отказано в связи с тем, что водопользование, о котором ходатайствует лицо, несовместимо с водопользованием, которое уже осуществляется на водном объекте. Вряд ли возможно, например, принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование для организованного отдыха детей, если на нем уже ведутся взрывные работы. В любом случае отказ в предоставлении водного объекта в пользование может быть обжалован в судебном порядке.
В случае принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (для целей, предусмотренных частью 2 статьи 11 ВК) оно вступает в силу только с момента его регистрации в ГВР (часть 5 статьи 23 ВК). До регистрации решения в ГВР, то есть по решению, не вступившему в силу, водопользование не допускается.
Положения, закрепленные комментируемой статьей, сходны с содержанием статьи 34 ЗК "Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством".
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 24
1.1. Статья 24 открывает главу 4 ВК. Все ее статьи (24 - 36) предусматривают положения об управлении в области использования и охраны водных объектов (водных отношений).
Статья 24 ВК устанавливает полномочия различных федеральных ОГВ в области водных отношений. Они свойственны органам исполнительной власти, Правительству, МПР, Росводресурсам, Росприроднадзору. Отдельные "водные" полномочия могут быть предоставлены и иным ФОИВ, например Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, не подведомственной МПР, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство.
Статья 78 Конституции устанавливает, что ФОИВ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий по соглашению с ними, если это не противоречит Конституции и ФЗ. Передача федеральных "водных" полномочий ОГВ субъектов РФ предусмотрена статьей 26 ВК (см. комментарий к ней).
1.2. Конституция (пункт "в" части 1 статьи 114) возложила на Правительство обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области экологии, а на Президента - утверждение структуры ФОИВ и назначение на должности федеральных министров.
В настоящее время в соответствии с Указом Президента от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" на Правительство возложено руководство МПР, которому подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по недропользованию.
Отмечая громоздкость и забюрократизированность установленной президентскими указами системы и структуры органов исполнительной власти в области водных отношений (как и органов исполнительной власти в целом), нельзя не отметить, что этими же недостатками отличался и ВК-95 в редакции ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, принятого депутатами фракции "Единая Россия". Для этого достаточно воспроизвести наименования его статей:
"Статья 70. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов";
"Статья 71. Федеральные органы исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов";
"Статья 73. Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда" (статья 72 ВК-95 была исключена ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).
1.3. Положение о МПР утверждено Постановлением Правительства от 22 июля 2004 года N 370. В соответствии с ним МПР осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Росводресурсов и Росприроднадзора, вносит в Правительство проекты нормативных правовых и других документов, по которым требуется решение Правительства, по вопросам, относящимся к сфере ведения МПР и подведомственных ему органов. В области использования и охраны водных объектов МПР самостоятельно принимает следующие нормативные акты:
- требования к использованию и охране водохранилищ, каскадов или системы водохранилищ;
- перечень видов специального водопользования;
- формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;
- порядок проведения очистки водных объектов от затонувшей древесины;
- нормативно-методические документы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и по ведению государственного мониторинга водных объектов;
- нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
- таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде.
Некоторые из ранее возложенных на МПР полномочий не соответствуют ВК, который, например, не предусматривает лицензирование водопользования. Принятие нового ВК является основанием утверждения нового Положения о МПР либо изменения прежнего. Потребуется изменение и Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства от 16 июня 2004 года N 282, поскольку оно предусматривает, например, представление в органы исполнительной власти субъектов РФ предложений по установлению границ прибрежных защитных полос, что не соответствует статье 65 ВК (см. комментарий к ней), а также Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июля 2004 года N 400.
2. Комментируемая статья не предусматривает полномочия законодательных ОГВ РФ, что нельзя не расценить как их умаление. Законодательные ОГВ РФ (Государственная Дума и Совет Федерации) осуществляют такое не названное в статье 24 ВК полномочие, как принятие (одобрение) ФЗ, регулирующих водные отношения (такое полномочие предусматривалось статьей 65 ВК-95). Например, может быть принят ФЗ о внесении изменений в ВК, который предусмотрит иные полномочия ФОИВ. Законодательные органы РФ участвуют в регулировании водных отношений и путем ратификации ФЗ международных договоров в области использования и охраны водных объектов.
Перечень полномочий ОГВ РФ в статье 24 ВК открытый - завершается формулировкой "иные установленные настоящим Кодексом полномочия". Это подчеркивает "собирательный", обобщающий характер комментируемой статьи: предусмотренные ею полномочия федеральных ОГВ "продублированы" в иных статьях ВК.
В связи с этим необходимо обратить внимание на отсутствие в статье 24 ВК полномочия по разработке и реализации программ использования и охраны водных объектов: такое полномочие предоставлено лишь ОГВ субъектов РФ (пункт 4 статьи 25 ВК). В целом ВК уделяет охране водных ресурсов меньше внимания, чем их использованию. О существенном снижении государственных требований к охране водных объектов свидетельствует распоряжение Правительства от 17 ноября 2005 года N 1952-р, завершившее на 5 лет раньше срока (!) реализацию Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства от 7 декабря 2001 года N 860.
3. Полномочия федеральных ОГВ в области водных отношений значительно превосходят полномочия субъектов РФ и муниципальных образований (см. комментарий к статьям 25 и 27 ВК) и поэтому вряд ли нуждаются в расширении. Кроме того, почти все "существенные" водные объекты находятся в федеральной собственности.
Отнесение тех или иных полномочий к ведению федеральных ОГВ предполагает их осуществление за счет федерального бюджета. Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании проекта ВК, полномочия ФОИВ по реализации положений нового ВК "не приведут к увеличению ассигнований из федерального бюджета на содержание государственного аппарата".
Переходя к комментарию статей 25 и 26 ВК, следует отметить, что разграничение полномочий в области водных отношений между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ исходит из установленного Конституцией федеративного устройства России (статьи 1 и 5) и закрепленных ею предметов ведения РФ и ее субъектов. К ведению РФ в области водных отношений, исходя из статьи 71 Конституции, могут быть отнесены регулирование и защита прав граждан (в том числе экологических); установление системы федеральных ОГВ (в том числе в области использования и охраны водных объектов); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты (в области водных отношений) и наименования географических объектов. К совместному ведению РФ и ее субъектов, исходя из статьи 72 Конституции, относятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; ООПТ; осуществление мер по борьбе со стихийными бедствиями; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 25
Перечень полномочий ОГВ субъектов РФ в водных отношениях исчерпывающий. Иные полномочия в области использования или охраны водных объектов они не могут осуществлять, за исключением случаев, установленных статьей 26 ВК.
Следует отметить, что в 2005 году в результате внесения изменений в ВК-95 субъекты РФ вообще были лишены полномочий в регулировании водных отношений. С 1 января 2006 года этот явный "перекос" был устранен ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ - субъекты РФ вновь получили "водные" полномочия. Их перечень был шире, чем предусмотренный комментируемой статьей ВК.
Сокращение "водных" полномочий субъектов РФ вряд ли можно рассматривать исключительно как не отвечающее интересам их ОГВ. Наделение полномочиями предполагает их осуществление, как правило, за счет средств бюджетов субъектов РФ, которых у них обычно недостаточно. Поэтому неотнесение к полномочиям ОГВ субъектов РФ некоторых "водных" полномочий позволяет им воздерживаться от таких расходов. Вместе с тем ОГВ субъектов РФ наделены отдельными полномочиями РФ и средствами на их осуществление в порядке статьи 26 ВК.
Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 26
Статьей 26 ВК воспринята пока не оправдавшая себя на практике модель делегирования полномочий федеральных ОГВ субъектам РФ и их финансирования, введенная с 1 января 2005 года в отношении государственного управления лесами ФЗ от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ. Предусмотренный ею забюрократизированный механизм и жесткий контроль за переданными ОГВ субъектов РФ федеральными "водными" полномочиями способен, скорее, поставить ОГВ субъектов РФ в зависимое от федеральных ОГВ положение согласователя и "просителя федеральных денег", чем усовершенствовать использование и охрану водных объектов в реальности. В комментируемой статье отсутствует обязанность выделения субъектам РФ субвенций из федерального бюджета в объеме, достаточном для надлежащей реализации передаваемых полномочий. Очевидно, поэтому проект ВК, разосланный законодательным и высшим исполнительным ОГВ всех субъектов РФ для подготовки заключений, был оценен положительно лишь несколькими из них.
Представляется, что предусмотренное комментируемой статьей "делегирование полномочий" не соответствует статье 78 (часть 1) Конституции, которая допускает его только по соглашению между ФОИВ и органами исполнительной власти субъектов РФ. В данном же случае полномочия передаются не федеральными исполнительными, а законодательными органами (федеральным законом) и без соглашения (согласия) органов власти субъектов РФ. Причем если часть 3 статьи 78 Конституции допускает также и "обратное делегирование полномочий" - от органов исполнительной власти субъектов РФ ФОИВ по соглашению между ними, - то ВК такое делегирование не допускает, не позволяя тем самым субъекту РФ ни отказаться от директивно передаваемых, фактически навязываемых ему и под его ответственность федеральных "водных" полномочий, ни передать ФОИВ собственные "водные" полномочия, предоставленные ему ВК. Поэтому положения статьи 26 ВК могут быть оспорены ОГВ субъектов РФ в Конституционном Суде РФ.