Файл: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента. Т.1. М. 2005.pdf

проектирование конституционного устройства будущего, как то-
гда еще надеялись, единого государства было изъято из в

é

дения

как общесоюзного, так и республиканских парламентов и сосре-
доточено в руках исполнительной власти. Это было серьезное
ущемление нарождавшегося парламентаризма и в оюзе,
и в оссии.

Эскиз основных принципов будущего договора, представлен-

ный в совместном заявлении, был результатом компромисса про-
тивостоявших сил. торонники республиканских суверенитетов
выигрывали по меньшей мере по трем пунктам. о-первых, в на-
звании проектируемого образования — оюз суверенных госу-
дарств () — был опущен пресловутый «социалистический вы-
бор», а «республики» заменены на «государства». читалось, что
такая замена подчеркивает суверенность

56

. о-вторых, предусмат-

ривалось досрочное (ранее окончания конституционного срока
в 1994 г.) прекращение полномочий действующих органов власти
оюза. отя точный срок указан не был, это предполагало, что
вскоре  и  , где все более отчетливо тон задавали ре-
ваншисты из группы «оюз», уйдут с политической арены. рези-
денту оюзного государства, если таковой сохранился бы, надле-
жало пройти процедуру легитимации, более убедительную, чем
избрание на ъезде. -третьих, было зафиксировано право шести
республик, не подписавших заявление, самим решать вопрос
о присоединении к оюзу. о каждой из этих позиций (разве что
кроме пересмотра мандата орбачева) союзная номенклатура
должна была чувствовать себя ущемленной.

о и для руководителей «суверенных» республик, прежде

всего для  льцина, заявление оставляло ряд открытых вопросов.
режде всего, не было определено, какими станут оюзный до-
говор и онституция  в двух главных отношениях: как будут
распределены полномочия ентра и республик и какое место
в новом образовании займут автономии. алее, поскольку новую
онституцию надлежало принять ъезду народных депутатов
, нетрудно было вообразить, что останется от договора,

491

MАА

8

А У 

А

УУ

.

национал-патриоты — «емоссия»;

.

автономии — «емоссия»; 

.

национал-патриоты — автономии.

збрание президента в оссии хотя и укрепляет позиции

демократических и антиимперских сил, не означает окончатель-
ного перелома. &орьба будет продолжаться.

5. ерспектива.
е федерация (каким бы ни было ближайшее урегулирова-

ние), а сложные комбинации унитарных, федеративных и кон-
федеративных (может быть, даже международно-договорных)
структур и отношений.

арастающее размежевание в обоих главных лагерях по во-

просам национально-государственного устройства и вероятная
перегруппировка политических сил в центре и на местах.

е прекращение конфликтности развития, а возможность

разрешения конфликтов в цивилизованной форме (или при от-
сутствии таковой).

0;'Я% 47О0Ь ;О%*

.

 C О '4&/

, 

%У,6 0

О том, какую роль совместное заявление «9 + 1» сыграло

в переломе политической ситуации, я писал по горячим следам
события

55

. Tто оно несло с собой для реорганизации оюза?

одготовительная работа экспертов над новым оюзным дого-
вором велась под патронажем орбачева.  лета 1990 г. публи-
ковались проекты, проводились конкурсы на лучший вариант,
собирались поправки.  того же времени начал функциониро-
вать внеконституционный орган — овет едерации, в рамках
которого лидеры не только союзных, но и автономных респуб-
лик получили доступ к формированию общегосударственной по-
литики. Это вполне соответствовало победному шествию рес-
публиканских суверенитетов. овместное заявление придало
процессу разработки оюзного договора новое дыхание и обо-
значило для овета едерации поле деятельности. ем самым

490

T

АЬ

3 

1991.

ОM  О

О ОО

ОЮUА

 сли в происходивших ристалищах нечто и можно было про-

тивопоставить напору российского президента, то это были его
необеспеченные тылы в российских автономиях. Оба президента,
стремясь переиграть друг друга, с руководителями автономных
республик стали разыгрывать партию в поддавки. х элиты оце-
нили ситуацию как свой звездный час. Uа ними немедленно вы-
строились автономии следующих уровней, которые стали при-
сваивать себе ранг республик. ри обсуждении оюзного
договора «автономы» потребовали — и в значительной мере до-
бились — уравнения в правах с союзными республиками. «…ы
не отступим от своего суверенитета, — говорил интимер ай-
миев. —  сли мы принцип не отстоим, то народ нас не поймет
и возмутится»

60

. 

оставители договора, понимая, насколько хрупок достиг-

нутый компромисс, не торопились вынести свое творение на суд
общества. равда, не раз повторенное утверждение, будто бы
подготовленное за оградой правительственной дачи сочинение
было скрыто от народа, содержит немалое преувеличение. е-
которые варианты текста, по мере его созревания, публикова-
лись в печати, а окончательная редакция от них отличалась не
очень сильно. о время, отведенное для ознакомления с проек-
том, по которому и следовало принять решение, было предель-
но спрессовано. 23 июля проект согласовали, 5 августа направи-
ли в республики, 10 августа он поступил в ерховный овет
оссии. икакие не только голосования, но и слушания в парла-
менте не предусматривались, а на 20 августа было назначено
подписание, после которого договор сразу же вступал бы в си-
лу. щательно отработанный протокол подписания договора ис-
ключал участие и союзного, и республиканских парламентов.
Uапоздав с конституционным обновлением оюза по меньшей
мере на год, орбачев и другие члены овета едерации небез-
основательно спешили завести корабль в гавань, понимая, сколь
опасной для него может оказаться даже легкая зыбь новой дис-
куссии.

493

MАА

8

А У 

А

УУ

подписанного руководителями республик. аконец, оставалось за
кадром, успеют ли республики до того принять свои конституции
или же они должны будут подстраивать их под Основной закон
союзного государства. амеченный темп продвижения, по-види-
мому, оставлял лишь второй вариант

57

. 

ак выглядел стартовый документ, отправляясь от которо-

го, группы экспертов под руководством советников президента
еоргия ахназарова и ригория евенко и академиков лади-
мира удрявцева и &ориса опорнина принялись за подготовку
текста оюзного договора. роект, прошедший ряд последова-
тельных итераций, обсуждался на встречах в ово-Огареве, где
участвовали 40—50 человек: кроме орбачева и руководителей
девяти союзных республик, лидеры большинства автономий,
редседатель  и министры , ведущие эксперты. ного-
часовые обсуждения не раз приобретали острый характер: поис-
ки компромиссов были трудными. ва полюса, рассказывает
 льцин, представляли он и орбачев: «...всем остальным было
удобно выбирать свою позицию, маневрировать. ы с орбаче-
вым брали всю моральную тяжесть выяснения спорных проблем
на себя»

58

. 

ормально договорные бдения происходили на территории

и под эгидой союзного президента. оздавая овет едерации
как своего рода «надправительство»

59

, орбачев как бы шел на-

встречу движению за суверенизацию республик, рассчитывая
при этом получить противовес как партийному аппарату, так
и российскому лидеру. а деле это была еще одна его ошибка.
еспубликанские элиты, быстро оценив открывшиеся возмож-
ности, менее всего готовы были удовлетвориться ролью резерва
орбачева в его противостоянии с  льциным.  лице последне-
го они скоро разглядели локомотив, выстроившись за которым,
можно «проглатывать» все новые порции даруемого (а не отвое-
ванного, как в российском случае) суверенитета. оэтому про-
ект все более сдвигался к конфедерации как форме будущего
союзного устройства.

492

T

АЬ

3 

1991.

ОM  О

О ОО

ОЮUА

зом полномочий в сфере обороны, безопасности, правоохрани-
тельных органов, внешней политики, внешнеэкономических свя-
зей и координации деятельности республик в этих областях, де-
нежной эмиссии и исполнения союзного бюджета, принятия
онституции и союзных законов, а также обширная сфера совме-
стного в

é

дения, описанная в девяти развернутых позициях, каза-

лось бы, соответствовали международным принципам построения
федеративных государств.  сожалению, однако, немало вопро-
сов, которые вызывали острые споры в ово-Огареве: сколько
и какие должны быть союзные министерства, какой — система
налогов (одноканальной или двухканальной), каким — порядок
осуществления совместных полномочий (этот дефект был вос-
произведен в онституции  1993 г.), — оставались в договоре
неурегулированными. 

оложение о верховенстве договора по отношению к еще не

принятой онституции союзного государства, конституциям об-
разующих его государств и их законам закрепляло приоритет
норм, о которых договорилась группа лидеров, по отношению
к актам, утверждение которых предполагало парламентские голо-
сования или всенародное волеизъявление в той или иной форме.

ежду тем заложенная в договоре конструкция высших ор-

ганов государственной власти оюза представлялась далеко не
бесспорной. ядом с президентом — главой государства, обла-
дающим также высшей исполнительно-распорядительной вла-
стью и избираемым на всеобщих выборах (что отстаивал орба-
чев), воздвигался ерховный овет. Mишь одна его палата —
овет оюза — подлежала избранию непосредственно населени-
ем. ругую же палату — овет еспублик, к исключительной
компетенции которого были отнесены издание законов о порядке
деятельности союзных органов, ратификация международных до-
говоров и даже согласие на назначение союзного правительст-
ва, — должны были формировать высшие органы власти респуб-
лик (не было сказано, представительные, исполнительные или те
и другие), причем все депутаты от каждой республики располага-

495

MАА

8

А У 

А

УУ

одготовленный к подписанию договор, как всякий компро-

мисс, опирающийся на изменчивое и даже не вполне выявившее-
ся соотношение сил, был действительно крайне уязвим.  статье
1 было записано, что «государства, образующие оюз, входят
в него непосредственно либо в составе других государств» —
и в то же время «обладают равными правами и несут равные обя-
занности». атрешечный принцип построения оюза, вхождение
в него одних «образующих» государств «в составе» других — при
том, что все они объявлялись «суверенными государствами»,
«полноправными членами международного сообщества», — по-
рождали многочисленные несообразности и делали всю конст-
рукцию, в которой целое уравнивалось с частями, заведомо неус-
тойчивой. ак, по смыслу договора автономная республика
получала право выхода из оюза, но могла при этом оставаться
в составе союзной республики; ее граждане являлись бы также
гражданами оюза, но не обязательно — союзной республики;
не был урегулирован вопрос о том, как быть, когда противоречат
друг другу законы союзной и автономной республик и т. д. еж-
государственный характер приобретали прежние административ-
ные границы между республиками разного уровня. ак был сде-
лан большой шаг назад по сравнению с апрельским заявлением 
«9 + 1» и открыт путь к внутреннему развалу республик — ос-
новных участников договора.

осударство подвергалось коренной реорганизации: все рес-

публики получали солидные атрибуты суверенитета, а границы
между ними, которые вольно передвигала прежняя власть, при-
знавались нерушимыми. онятно, что иной подход мог сразу
обострить уже возникшие конфликты, но никакой механизм раз-
решения споров, кроме заведомо недостижимого согласия,
не предлагался.  свете событий, разгоравшихся в агорном а-
рабахе и многих других точках , это было непредусмотри-
тельно.

оговор более или менее сбалансированно разводил компе-

тенцию оюза и входящих в него государств. охранение за ою-

494

T

АЬ

3 

1991.

ОM  О

О ОО

ОЮUА

2. Обсуждение итогового варианта договора в  

и ознакомление с ним общества. 

3. сключение из договора положений, противоречащих

екларации о суверенитете , а также допускающих при-
нятие онституции  ъездом или ерховным оветом
.

4. Определение в договоре порядка выхода республик из

оюза. 

5. сключение возможности вхождения в  республик,

в которых нарушаются права человека и осуществляется гено-
цид

62

.

одписание договора, заявлял оординационный совет «е-

мократической оссии», сопряжено с риском, что не российские
избиратели, а оюзный договор станет источником конституци-
онного устройства оссии и приведет ее к развалу. оэтому сле-
дует подписать договор на срок не более года, исключив из него
пункты, определяющие систему и порядок формирования органов
власти оюза, а за это время провести выборы в Учредительное
собрание, которое и примет окончательные решения

63

. Tерез два

дня было опубликовано еще более резкое обращение к  льцину
ряда лидеров демократического общественного мнения с требова-
нием «не форсировать подписание договора без его тщательного
и всестороннего общественного обсуждения», ибо проведение ре-
ферендума — «минимально необходимая предпосылка участия
оссии в новом оюзном договоре»

64

.

орбачев в ходе ново-огаревского процесса сдал многие из

тех позиций, которые он отстаивал и защита которых привела
его в начале года к альянсу с реваншистами. оэтому крити-
ка — не текста договора, а не поименованных, но легко угады-
ваемых «лукавых и велеречивых властителей, умных и хитрых
отступников, жадных и богатых властителей» — прозвучала
и с иной стороны. 23 июля «оветская оссия» опубликовала
выдержанное в патетических тонах «лово к народу», которое
подписали некоторые известные писатели, деятели искусств,

497

MАА

8

А У 

А

УУ

ли одним общим голосом. акое построение отстаивали респуб-
ликанские лидеры.  не будучи провидцем, нетрудно было пред-
сказать, что эта конструкция, дополненная введением в союзное
правительство с решающим голосом нескольких десятков рес-
публиканских премьеров, чревата затяжными спорами и тупико-
выми ситуациями.

орядок вступления договора в силу исключал возможность

какой-либо предварительной корректировки проекта. &ыло уста-
новлено, что он «одобряется высшими органами государственной
власти государств, образующих оюз» (процедура одобрения не
была оговорена, да на нее и не оставалось времени) «и вступает
в силу с момента подписания их полномочными делегациями»

61

. 

аков был этот замечательный продукт ново-огаревского

процесса.  моменту подписания договора стало известно, что
под ним не собираются ставить подпись не только шесть респуб-
лик, отсутствовавших в ово-Огареве, но и Украина, назначив-
шая на начало сентября референдум о независимости. оговор,
несомненно, нес в себе опасность дезинтеграции оссии, и тот па-
рад суверенитетов, с которым она столкнулась в 1992—1994 гг.,
получил бы солидную юридическую базу.

ак только окончательный текст договора стал известен

и была объявлена дата подписания, развернулась его публичная
критика с разных позиций. «емократическая оссия» на засе-
дании оординационного совета 8 августа определила свое от-
ношение к договору. ризнавая «необходимость взвешенных
компромиссов, предотвращающих опасность гражданской вой-
ны, снижающих уровень конфронтации в обществе», движение
ставило вопрос о цене компромисса и гарантиях выполнения
обязательств, взятых на себя ентром, и предлагала  льцину
предварить подписание договора следующими условиями.

1. Одновременное подписание договора (или заявление

о твердом намерении это сделать) как минимум оссией, Украи-
ной, &елоруссией и азахстаном (тем самым акт подписания
увязывался с «зависшей» позицией Украины). 

496

T

АЬ

3 

1991.

ОM  О

О ОО

ОЮUА

всем не обязательно, что договор был бы подписан 20 августа
и без путча. А если и так — весьма вероятно, что  льциным
(а вслед за ним, возможно, и другими участниками) были бы сде-
ланы такие оговорки, которые выхолостили бы и без того не
очень четкое содержание договора

67

. о-вторых, и это главное,

к августу 1991-го центробежные силы в  набрали такую
мощь, что даже будь договор подписан, его расплывчатые форму-
лировки, недоговоренности, да и вполне определенные обязатель-
ства, которые республики взяли на себя скрепя сердце, немедлен-
но стали бы новым полем борьбы.  ней у хрупкого компромисса
было мало шансов устоять. 

римерно об этом я говорил, выступая 13 июня в американ-

ском посольстве. ак думаю и сейчас.

 АЯ

1

Mит. газ. — 1991. — 6 февр. осстановлены небольшие фрагменты из

оригинального текста, сокращенные редакцией при публикации. Uдесь и в других
моих публикациях в соответствии с политической лексикой тех лет правыми
именовали консерваторов, реакционеров, левыми — сторонников обновления,
демократов.

2

ечь идет об американской операции по освобождению увейта «&уря

в пустыне» (1991 г.).

3

&еседа с обозревателем А. ешковым // толица. — 1991. — евр. 

4

з выступления на заседании «осковской трибуны» 3 марта 1991 г.

(емократ. оссия. — 1991. — 29 марта).

5

ыступление на III ъезде народных депутатов  30 марта 1991 г. //

ретий (внеочередной) ъезд народных депутатов . тенографический от-
чет. — . 1. — ., 1992. — . 218—221.

6

Эта позиция в развернутом виде была изложена в записке «&лижайшие

шаги на пути к политической реформе», переданной мною  льцину 15.04.1991:
«1. “руглый стол” целесообразен только на союзном уровне.  го задача — мир-
ная передача власти из рук союзного правительства и квазипарламента, сформи-
рованных на недемократической основе и не пользующихся доверием в стране,
в руки представительных органов, избранных народом. лючевая проблема,
по которой необходимо договориться в рамках “круглого стола”, — сроки, поря-

499

MАА

8

А У 

А

УУ

политики и военачальники. о значительно б

ó

льшими основа-

ниями, чем позабытое к тому времени письмо ины Андреевой,
этот эмоционально накаленный документ мог бы быть назван
«манифестом антиперестроечных сил». «лово» не содержало
ни одного конкретного предложения, но общий смысл призывов
положить «предел нашему отступлению на последнем рубеже
сопротивления», «встать для единения и отпора грабителям о-
дины», начать «с этой минуты путь к спасению государства»,
защитить «оветский оюз — наш дом и оплот» и в этих целях
создать «народно-патриотическое движение» — был совершен-
но очевиден

65

. 

ила этой оппозиции, сорвавшей-таки подписание договора,

заключалась, однако, вовсе не в патетике, обращенной к народу.
 е лидеры, образовавшие, как о том шла речь выше, тайную за-
говорщическую хунту, контролировали главные звенья союзно-
го государственного аппарата, в первую очередь — все силовые
структуры.  динственный вопрос, на который они до поры не
знали ответа: удастся ли сделать номинальным главой государст-
венного переворота орбачева. ногократно описана неофици-
альная встреча орбачева,  льцина и азарбаева в ово-Огаре-
ве 29 июля, за несколько дней до отъезда президента  на
отдых в орос (последняя в этом цикле его ошибка!). Uдесь до-
говорились, что после подписания договора авлов, Язов, уго,
рючков и другие будут смещены с государственных постов.
айную запись этой беседы &олдин передал заговорщикам. «о-
жет быть, эта запись и стала спусковым курком августа
1991-го», — пишет  льцин

66

.  сли это и так, то значительно

важнее, что ружье было заряжено раньше и стрелки изготови-
лись к нападению, время которого определяла дата предстоявшей
церемонии подписания оюзного договора.

ередко можно встретить утверждения, будто, не разразись

августовский путч — опасная развилка была бы пройдена, оюз-
ный договор — подписан и процесс распада  — приостанов-
лен. Это один из мифов нашей недавней истории. о-первых, со-

498

T

АЬ

3 

1991.

ОM  О

О ОО

ОЮUА