Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Проводимая императором реорганизация управления в центре

не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало

78 губерний, четыре градоначальства (в том числе Петербургское),

10 генерал-губернаторств (Московское и девять

 —

 на окраинах), а так-

же по 10—15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия был

Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость са-
модержавия и помещичьего землевладения.

Что представлял собой аппарат государственного управления?

Естественно, для управления огромной страной самовластному мо-
нарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в.

аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населе-
ния), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано слож-
ной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на

14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низше-

му чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим —
«Ваше высокопревосходительство».

В годы Первой мировой войны в России разразился социально-эко-

номический и политический кризис. В начале 1917 г. всеобщее не-
довольство властью привело к революционному взрыву в столице
империи — Петрограде, что привело к победе солдатского восстания.
С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая
привела 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола. С са-
модержавием в России было покончено. Неспособность последнего
императора мирно конституироваться в парламентскую монархию
стала одной из причин крушения царского режима.

§ 2.4. Советская государственная служба 20—80 гг. XX в.

После отречения Николая II от власти функции центрального

органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного
правительства и промежуточный орган Директория. Формирование
новой системы государственного устройства в России началось на
11 Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г.
в Петрограде. Съезд сформировал новые органы власти. Верховным
Органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съез-

дами функции этого органа возлагались на Всероссийский централь-

ный исполнительный комитет (ВЦИК), который возглавил первона-
чально Л.Б. Каменев, а затем Я.М. Свердлов. Съезд также сформировал
правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под ру-
ководством В.И. Ленина (Ульянова).

46

Отличительной чертой новых органов власти было соединение

законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только
постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома
и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулирова-
ны наиболее общие принципы организации советской государствен-
ности и положено начало созданию новой системы государственного
управления, началась советизация России

1

.

С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопар-

тийная система, которая таила в себе огромную опасность. Посколь-
ку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции,
правительство начало действовать преимущественно насильственными
методами. Летом и осенью этого года в стране возникли первые кон-
центрационные лагеря, получившие впоследствии огромное разви-
тие. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята и вступила
в действие первая Конституция РСФСР.

В первый год пролетарской революции центром формирования

антибольшевистских сил и начала гражданской войны были Ново-
черкасск и Екатеринодар (Краснодар), а с приездом из-за границы
в октябре 1918 г. адмирала Колчака таким центром стал и Омск.
К этому времени в Новочеркасске находились примерно 20 тыс. офи-
церов и более 20 видных государственных деятелей. Здесь было со-
здано антисоветское белогвардейское правительство — «Донской граж-
данский совет», которое претендовало на роль всероссийского. Именно
оно создало добровольческую армию и начало открытую борьбу про-
тив Красной армии и Советской власти. В это же время на севере
(Архангельск) и юге (Одесса) началось вторжение 14 империали-
стических государств. Все эти силы двинулись на Москву, на пути
к которой они в разное время были разбиты революционными вой-
сками и прекратили существование.

В ноябре 1920 г. Красная армия освободила Крым от войск ба-

рона Врангеля, что послужило завершением гражданской войны и на-
чалом восстановления народного хозяйства. Большевики реализова-
ли идеи Ленина о создании государства диктатуры пролетариата.

За первые три года существования советов численность управлен-

ческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обю-
рокрачиванию государственных органов.

Причина роста бюрократизма в данный период была ликвида-

ция рыночных механизмов саморегулирования и замены их огром-

1

 См.: История государственного управления в России: учебник / отв. ред.

В.Г. Игнатов. Ростов-н/Д, 1999. С. 310.

47

ными по количеству и непрофессиональными отрядами «новых уп-
равленцев», обеспечивающих реализацию идеи всеобщего учета и кон-
троля за производством и распределением. В годы гражданской вой-
ны развивался процесс сращивания партийных и государственных
структур. РКГТ(б) распространила свое влияние на все сферы — эко-
номику, культуру, семью, общество. В этих условиях любая попытка
воспрепятствовать ее контролю за общественным и политическим
развитием расценивалось как саботаж

1

.

20 декабря 1922 г. на общесоюзном съезде Советов было провоз-

глашено о создании СССР, в который вошли четыре республики:
РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР. По предложению В.И. Ленина они
образовали «федерацию равноправных республик», что послужило ос-
новой для принятия на II съезде 31 января 1924 г. Конституции СССР.
После смерти В.И. Ленина (1924 г.) ЦК РКП(б) возглавил И.В. Ста-

лин (Джугашвили). Уже в это время советская система представляла
собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии.

Федеративная форма государственного устройства, гарантированная
Конституцией, на деле превратилась в формальность.

Для осуществления властных полномочий партии необходим был

аппарат, для организации которого был использован принцип номен-
клатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень
наиболее важных должностей в государственном аппарате и в обще-
ственных организациях, кандидатуры на которые предварительно рас-
сматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партий-
ными комитетами — от райкома (горкома) до ЦК партии.

Сам термин «номенклатура» (лат.

 nomendatura

 — роспись имен)

впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от

12 ноября 1923 г., которое определяло порядок подбора и расстанов-

ки кадров на ответственные должности. Оно сопровождалось спис-
ками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номен-
клатура № 1, по которому работники утверждались Политбюро или
оргбюро ЦК; номенклатура № 2, работники которой были в ведении
Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного

из секретарей ЦК. По списку № 1 числилось 3500 человек, по спис-
ку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК несколько перерабо-
тало эти списки и добавило к ним третий — номенклатуру № 3 для
так называемой «ведомственной номенклатуры». Наиболее существен-
ная функция номенклатуры — политическое управление. Данный

1

 См.: История государственного управления в России: учебник / отв. ред.

В.Г. Игнатов. Ростов-н/Д, 1999. С. 344.

48

порядок просуществовал до времени ликвидации Советской власти
в декабре 1991 г.

Все это сказалось на качестве государственного управления, от-

рицательно повлияло на его эффективность и природу. На основе
номенклатуры возник и стал процветать культ личности Сталина,
который олицетворял авторитарность партийно-государственной
элиты, оторванной от народа. В этот период ограничивалась совет-
ская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда,
прокуратуры, имели место правовой и внесудебный произвол, не-
обоснованные массовые репрессии, от чего пострадали многие невин-
ные люди, в том числе и особенно члены партии, работники органов
государственного, военного, общественного управления, специалисты
народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др.

На VIII Чрезвычайном Всесоюзном съезде Советов 5 декабря

1936 г. был принят новый Основной закон СССР, в котором говори-

лось о «полной победе социалистической системы во всех сферах
народного хозяйства». Действительно, определенные победы были,
особенно в экономическом строительстве, но говорить о победе со-
циализма даже в основном было весьма преждевременно. Номенкла-
турный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспо-
тию, безответственность кадров. Участие широких масс трудящихся
в управлении становилось формальностью, прикрывавшей диктат
партийно-государственной бюрократии во главе со Сталиным.

В 1941—1945 гг. советскому народу пришлось пережить чудо-

вищную по своим последствиям войну против немецко-фашистских
оккупантов. Катастрофические неудачи первого периода войны, ког-
да обнаружились просчеты сталинского руководства в вопросах о воз-
можных сроках фашистского нападения, а также степени готовности
к нему страны, системы государственной власти и управления. Одна-
ко ЦК партии, Совет Народных Комиссаров провели достаточно опе-
ративную перестройку властных структур, был создан Государствен-
ный Комитет обороны во главе со Сталиным. Наряду с прочими
перестроениями государственного аппарата был воссоздан единый
НКВД, куда влились органы государственной безопасности и воен-
ной контрразведки. Возглавил его соратник вождя Л.П. Берия.

Репрессивные органы даже в войну не оставили своим внимани-

ем различные группы советского народа. Прежде всего они стали
расправляться с так называемыми ненадежными нациями, ссылая
их в Сибирь и Среднюю Азию. В августе 1941 г. были переселены
поволжские немцы, а затем с октября 1943 по июнь 1944 гг. депор-
тированы крымские татары, чеченцы, ингуши, калмыки, карачаевцы,

49

балкарцы, территория которых была кратковременно оккупирована
фашистами. Перечисленные нации по произволу Сталина, Берии и др.
лишались своих государственных образований. Об этом свидетель-
ствует тот факт, что соответствующий указ был издан лишь после
войны, в июне 1946 г. Во-вторых, органы НКВД практически с нача-
ла войны стали создавать «образ врага» из советских военнопленных

и людей, оставшихся на захваченных фашистами территориях. Как

только они попадали в их руки, то по решению «троек» их ссылали
в северные области Сибири.

Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не

привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государствен-
ном устройстве. С упразднением ГКО И.В. Сталин продолжал со-
вмещать посты руководителя партии и правительства, сохранил в це-

лостности свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг

своего апогея.

После смерти Сталина 5 февраля 1953 г. партию и страну воз-

главил Г.М. Маленков. В июне этого же года был арестован и затем
расстрелян Берия. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба
за власть между Маленковым и Н.С. Хрущевым, которая привела
в 1955 г. к снятию Маленкова со всех должностей. На место Предсе-

дателя Совета Министров был назначен Н.А. Булганин, а Хрущев

получил права вести заседания Президиума ЦК КПСС. Борьба за
власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на
XX съезде партии о культе личности Сталина. Виноватыми объявля-

лись Сталин и наркомы внутренних дел Ежов и Берия. Тщательно
обходился вопрос об участии в репрессиях Маленкова, Молотова,

Ворошилова, Кагановича и, конечно, самого Хрущева

1

.

На октябрьском пленуме ЦК 1964 г. Хрущев был смещен со всех

постов. Новым генсеком партии стал один из наиболее типичных
представителей номенклатурной коммунистической элиты —

Л.И. Брежнев. При нем в 1977 г. была принята новая Конституция,

в которой, во-первых, было законодательно закреплено в 6-й статье
руководящая и направляющая роль коммунистической партии, а, во-
вторых, также законодательно зафиксировано построение в СССР
общества «развитого социализма» и провозглашены принципы «об-
щенародного государства». Однако в реальной действительности все
это не было в полной мере реализовано на практике, но, более того,

не было настоящих гарантий против реставрации капитализма.

1

 См.: Формирование и развитие управления в Российском государстве (ис-

торико-политический аспект): учеб. пособие / под общ. ред. С.А. Иванова. М.,
2001. С. 166.

50