Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Таким образом,

 обязанности приказных служащих разделились

к середине XVII в. на «государеву службу»,

 которая виделась как по-

четная и проходила в полках и посольствах, и

 «приказную работу»,

т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рас-
сматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно
вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как
отрасль государственной службы. И в целом приказной строй был
уникальным, самобытным явлением в истории российской государ-
ственности и культуры.

§ 2.2. Государственная (статская) служба

первой половины XVIII в.

Следующим этапом в развитии российской государственной

(гражданской) службы было время царствования Петра I. Застав в мо-

лодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его указа-

нию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский
и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали
новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему.

Реформирование государственного управления было неизбеж-

ным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г.
появился царский указ об образовании губерний, который много раз
корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Терри-

тория страны в административном отношении была разделена на

10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Азовскую,

Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегород-
скую и Астраханскую. Это были обширнейшие земли подданных рус-
ского царя, не равные по территории и населению. Они возглавля-

лись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все
губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссаль-
ными полномочиями.

В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Ино-

странных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы,

Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-колле-

гии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их
функции и полномочия были четко определены, организационное
устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой
деятельности коллегий было общее собрание («заседание общего
присутствия»), в которых принимали участие президент коллегии,
вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощ-
ника) и секретарь (рис. 1).

36

Рис.

 1. Примерная структура коллегий

На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный

магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились
городские магистраты, члены которых избирались из числа «дель-
ных и лучших в купечестве» горожан. Эта их деятельность рассмат-
ривалась как пожизненная, а за «тщательное радение» они могли
быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права
купечества и тем самым способствовала развитию торговли и про-
мышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из
назначенных царем представителей духовенства, контроль за кото-

рыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый «Духовный
регламент» закреплял полное подчинение духовной власти светской

1

.

Особое место среди центральных учреждений занимал Преобра-

женский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце
XVII в. Он ведал политическим сыском, его суду подлежали все про-
тивники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произ-
носившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разго-
воры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т.д.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях определялся Генераль-

ным регламентом, принятым в 1720 г. и на основе которого строился
весь внутренний распорядок учреждений. Кроме того, каждая из

1

 См.: История государственного управления в России: учебник / отв. ред.

В.Г. Игнатов. Ростов-н/Д, 1999. С. 141.

37

коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкрет-
ных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработ-
ке регламентов были привлечены иностранные правоведы, учтен опыт
государственных учреждений Швеции и Дании.

Организационно коллегии имели приоритет над приказами, кото-

рый сводился к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов.
В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал.

В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или
иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях

обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената,
заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить.
Петр I назвал обер-прокурора «оком государевым» и «стряпчим
в делах государственных».

Петр I в процессе реформирования государственного управле-

ния предпринял попытку монополизировать источники существова-
ния чиновников с целью поставить их в большую зависимость от
государства и царя. Для этого был установлен фиксированный раз-
мер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от
дел вне системы государственного обеспечения и контроля было
объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравне-
но к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского
времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти
в движение колеса государственной машины.

Практика показала, что совершенствование государственного уп-

равления напрямую связано с созданием новой системы государствен-
ной службы. В связи с притоком в органы государственного и мест-
ного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые
претендовали на различные должности, возникла острая необходи-
мость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство
потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного
порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного
акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придвор-
ных»

1

. Этот документ располагал всех работников управления по

14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг

(табл. 1). Слово «статский» немецкого происхождения и означало
«гражданский».

1

 См.: Формирование и развитие управления в Российском государстве (ис-

торико-политологический аспект): учеб. пособие / под общ. ред. С.А. Иванов.
М., 2001. С. 58.

38

Таблица 1

Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных

(с изменениями конца XVIII — начала XX вв.)

3 (III)

4 (IV)

5 (V)

6 (VI)

7 (VII)

8 (VIII)

9 (IX)

Ю (X)

11 (XI)

12 (XII)

13 (XIII)

14 (XIV)

Генерал-лейтенант
Вице-адмирал

Генерал-майор
Контр-адмирал

Бригадир
Капитан-командор

Полковник
Капитан 1 ранга

Подполковник
Капитан 2 ранга

Майор
Капитан 3 ранга

Капитан
(штабс-капитан)
Капитан-лейтенант

Штабс-капитан
(поручик)
Мичман

Корабельный
секретарь

Подпоручик
Мичман

Прапорщик

Фендрик

Генерал-прокурор Церемониймейстер
(тайный советник)

Обер-прокурор Камергер
(действительный
статский советник)

Герольдмейстер
(статский советник) Камер-юнкер

Прокурор Камер-фурьер
(коллежский советник)

Обер-секретарь —
(надворный советник)

Коллежский асессор —

Титулярный советник —

Коллежский —
секретарь

Сенатский секретарь —

Губернский —
секретарь

Сенатский —
регистратор

Коллежский асессор —

В допетровское время основным критерием служебной годности

и продвижения по службе была знатность происхождения. Отмена

39

местничества в 1682 г. нанесла удар принципу определения служеб-
ной карьеры по знатности рода («по породе»), но полностью не лик-
видировала его. Лишь «Табель о рангах» на первое место поставила не
знатность, а личные способности, образование и заслуги («знатность по
годности считать»). Она открыла доступ для представителей мелкого
и среднего дворянства к высшим должностям в государстве.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу до-

верху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакант-
ных должностей, а с другой — приобретение необходимых навыков
военной или статской (гражданской) службы. Практика показала,
что такое продвижение по службе было главной школой професси-
ональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной служ-
бы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его
оформление осуществляла Герольдмейстерская контора.

Своей «Табелью о рангах» Петр I предоставил возможность по-

лучать дворянство выходцам и из других сословий. Так, вместе с по-
лучением 8 ранга по военной или гражданской службе они станови-
лись потомственными дворянами, приобретая тем самым все
привилегии этого сословия. Князь А.Д. Меньшиков, в конце жизни
пожалованный чином генералиссимуса, который в XVIII в. исполь-
зовался в качестве высшей степени 1 класса всего три раза, в детстве,
согласно молве, торговал пирожками; Московский вице-губернатор

B.C. Ершов, президент Ратуши А.А. Курбатов до своего возвышения

были крепостными крестьянами.

С целью разработки «Табель о рангах» были собраны и изучены

аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции,
Польши и Венецианской республики. За основу было принято зако-
нодательство Дании и Пруссии. Возложение обязанности государ-
ственной службы на дворян было обусловлено тем, что это было
наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие
нехватки дворян или по иным причинам на классную должность
назначался человек иного сословия, то он приобретал права дворян-
ства. В течение всего столетия возможность получения дворянства

за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее такая воз-
можность была серьезным стимулом для поступления на государ-
ственную службу.

«Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть

до октября 1917 г. Деятельность Петра I по формированию системы
управления централизованным унитарным государством, заложила
основу для сочетания отраслевого и территориального управления,
коллегиальности и единовластия, перераставшего в режим абсолют-

40