Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

дамент новой науки о гражданской службе, которая формировалась

как новая ветвь политологии. Гражданская служба концентрирова-
лась на проблемах формирования государственной администрации,
рекрутирования и обучения гражданских служащих таким образом,
чтобы они могли действовать с максимальной эффективностью и эконо-
мичностью. Считалось, что демократия — это забота политиков, а за-
дача гражданских служащих — повышение профессионализма и эф-
фективности своей административной (аппаратной) деятельности.

Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами

дала удовлетворительное теоретическое обоснование существованию

постоянной профессиональной гражданской службы. Утверждалось,
что поскольку гражданские служащие являются только исполните-

лями той политики, которая определяется политическими руково-
дителями, то нет необходимости в том, чтобы гражданские служа-
щие были непосредственно ответственными перед избирателями.

Наконец, в-третьих, эта дихотомия привела к установлению ос-

новных принципов для организации государственного управления.
В соответствии с ними считалось, что все официальные лица, отве-
чающие за политику, должны избираться или назначаться выбран-
ными официальными лицами на короткий период времени, а все граж-
данские служащие, аппаратные работники должны отбираться на
основе системы оценок профессиональных качеств и находиться
в должности столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональ-
ную компетентность и эффективность. Именно эта идея заложена
в один из основных организационных принципов гражданской служ-

бы — принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе.

Благодаря этому принципу обеспечиваются устойчивость и надеж-
ность в деятельности государства. Практика свидетельствует, что в сов-

ременных условиях сильное государство невозможно без высокопро-
фессиональной и постоянной гражданской службы.

Итак, что такое гражданская служба? Имеющиеся в литературе

варианты ответа на данный вопрос не производят положительного
впечатления. Так, Ю.Н. Старилов, автор обстоятельного и интерес-
ного учебника «Служебное право», считает, что «государственная
служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в вы-
полнении государственными служащими федеральных органов госу-
дарственной власти РФ и субъектов РФ

 компетенции этих органов,

установленной в законодательных и иных нормативных актах»

1

.

1

 Старилов ЮМ.

 Служебное право: учебник. М., 1996. С. 134.

56

Аналогичное определение дает и А.Ф. Ноздрачев. В коллектив-

ном учебнике «Государственная служба (комплексный подход)» он
пишет: «Под федеральной государственной службой имеется в виду
профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие
должности в аппаратах федеральных органов государственной вла-
сти и иных федеральных государственных органов, образуемым

 для

решения государственных задач»^.

В этих определениях даны, собственно, два признака государ-

ственной службы. Во-первых, это профессиональная деятельность, а во-
вторых, она осуществляется в государственных органах для решения
государственных задач (выполнения компетенции этих органов).

Получается, что государственные служащие и есть те должностные

лица, которые исполняют компетенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о го-

сударственной службе. Начиная с определения, данного в Федераль-
ном законе 1995 г. и повторенного в аналогичных законах «О системе
государственной службы Российской Федерации» и «О государствен-
ной гражданской службе Российской Федерации» при характери-
стике гражданской службы на ведущее место ставится не исполне-
ние полномочий государственных органов (оно в определенной мере
присуще гражданским служащим), а обеспечение данного исполне-
ния политическими руководителями.

Наиболее правильное, на наш взгляд, определение дается в фе-

деральных законах о государственной службе и государственной граж-
данской службе (2003 и 2004 гг.). Во втором из них в ст. 3 говорится:
«Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид
государственной службы, представляющий собой профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации на долж-
ностях государственной гражданской службы Российской Федерации

по обеспечению исполнения полномочий

2

 федеральных государствен-

ных органов, государственных органов субъектов Российской Феде-
рации, лиц, замещающих государственные должности Российской Фе-
дерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов

Российской Федерации».

В любом государственном органе аппарат (административная

власть) находится в подчинении у политической власти. Он прида-
ется этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы

1

 Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. М., 1999.

С. 125.

2

 Выделено автором

 (примеч. ред.).

57

для содействия осуществлению ею полномочии данного государствен-

ного органа.

Следовательно, гражданская служба — это, во-первых, профессио-

нальная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских
служащих и требует определенной подготовки, получения соответству-
ющего специального образования, а также впоследствии постоянного

занятия этим видом социальной деятельности. И, во-вторых, это опре-
деление указывает на содержание данной профессиональной деятель-
ности, а именно она направлена на обеспечение исполнения полномо-
чий федеральных и субъектов Федерации государственных органов.
Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность
гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым ис-
полнением полномочий государственных органов, а лишь с

 обеспечени-

ем

 такого исполнения соответствующих полномочий.

Естественно, возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномо-

чия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очеви-
ден — политические руководители, находящиеся на «государственных

должностях», или, как теперь говорят, «представители нанимателя».

Именно они являются основными носителями полномочий государ-

ственных органов. Гражданские служащие придаются политическим
руководителям в помощь как раз для «обеспечения» всем необходи-
мым при «исполнении» данных полномочий. Гражданская служба —
это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность
в структуре государственных органов (табл. 2).

Таблица 2

Состав органов государственной гражданской службы Российской

Федерации по полу, ветвям власти и уровня управления

(на 1 января 2005 г.)

Все государственные
должности и должности
гражданской службы

в том числе в органах:
законодательной власти
исполнительной власти

Всего

работников,

чел.

684 202

11 989

558 931

В том

муж-

чины

197 162

5 272

165 656

числе

жен-

щины

487 040

6 717

393 275

От общей

численности, %

муж-

чины

28,8

44,0
29,6

жен-

щины

71,2

56,0
70,4

1

 См.: Федеральная служба государственной статистики. Статистический

бюллетень. Т. 1. М., 2005. С. 11. Другие таблицы цитируются по данному источ-

нику. С. 13-21.

58

Продолжение

на федеральном уровне

 34 598

в том числе в органах:
законодательной власти 4 077
исполнительной власти 26 745
судебной власти 2 306
и прокуратуры
других государственных 1 470
органах

688

судебной власти
и прокуратуры
других государственных
органах

В федеральных органах
государственной власти

всего

в том числе в органах:

законодательной власти

исполнительной власти

судебной власти

и прокуратуры

других государственных
органах

Всего

работников,

чел.

105 672

7 610

498 853

4 077

405 196

88 110

1 470

В том

муж-

чины

23 185

3 049

141 228

2 048

118 318

20 174

688

числе

жен-

щины

82 487

4 561

357 625

2 029

286 878

67 936

782

От общей

численности, %

муж-

чины

21,9

40,1

28,3

50,2

29,2
22,9

46,8

жен-

щины

78,1

59,9

71,7

49,8
70,8
77,1

53,2

14 514 20 084 42,0 58,0

2 048 2 029 50,2 49,8

10 989 15 756 41,1 58,9

789 1 517 34,2 65,8

782 46,8 53,2

на региональном уровне

 464 255

в том числе в органах:
исполнительной власти 378 451
судебной власти 85 804
и прокуратуры

126 714 337 541 27,3 72,7

107 329 271 122 28,4 71,6

19 385 66 419 22,6 77,4

В органах государствен- 185 349
ной власти субъектов
Российской Федерации

в том числе в органах:
законодательной власти 7 912
исполнительной власти 153 735

судебной власти 17 562

и прокуратуры

других государственных 6 140
органах

55 934 129 415 30,2 69,8

3 224 4 688 40,7 59,3

47 338 106 397 30,8 69,2

3 011 14 551 17,1 82,9

2 361 3 779 38,5 61,5

Государственные органы
Российской Федерации
и другие организации
(гражданская служба) —

всего

685 385

197 916 487 469 28,9 71,1

5 9

Следует, однако, подчеркнуть, что в составе государственных

органов есть должности, на которых гражданские служащие непо-
средственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Во-
первых, это происходит во всех сферах государственного управле-
ния на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы,
где осуществляется совмещение политики и административной дея-
тельности. И, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих
по преимуществу административный характер (например, в налого-
вой службе, в милиции, ГИБДД и др.).

Из сказанного очевидно, что

 государственная гражданская служ-

ба — это профессиональная деятельность аппарата гражданских слу-

жащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий феде-

ральных и региональных государственных органов.

 Это аппаратная

деятельность в органах государственной власти.

Чем отличается гражданская служба от других видов управлен-

ческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов
ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать сле-

дующие

 особенности гражданской службы.

1.

 Сервисность

 (от англ.

 service

 — обслуживание). Основное на-

значение гражданской службы, как уже говорилось, заключается
в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими долж-
ностными лицами полномочий государственных органов. Однако
сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том,
что обслуживаются потребности политических руководителей, но
и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода
лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изуча-
ются его настроения и потребности.

2.

 Безличность.

 Гражданские служащие выполняют свою работу

в соответствии с предписанными правилами, без произвола и пред-
почтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей
они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетво-

рения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими
нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не
имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих го-
сударственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов,
постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобрета-
ют юридическую силу только после принятия политическими органа-
ми или подписания политическими должностными лицами. А имена
готовивших их фажданских служащих остаются обычно безвестными.

3.

 Субординационный характер.

 Любой аппарат гражданских

служащих внутри государственного органа и отрасли строится на

60