Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

ной монархии. Создание взаимоувязанных должностных чинов ста-
ло одним из важнейших явлений российской общественной жизни
в XVIII столетии.

Петр I оставил после себя хорошо организованную государствен-

ную службу, составной частью которой была статская или граждан-
ская служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI—
XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало
гражданской службе как таковой. Если приказная работа в опреде-
ленной мере рассматривалась как непрестижная и даже подневоль-
ная, то статская служба как в петровские времени, так и позже вы-
соко ценилась и была обласкана российскими императорами.

§ 2.3. Государственная (гражданская) служба

конца XVIII и начала XX вв.

Обычно в России престол передавался по наследству старшему

сыну или царь избирался Земским собором. Петр I отменил это по-
ложение и в 1722 г. объявил новый «Устав о наследовании престо-
ла», по которому император сам указывал наследника. Он мог заве-
щать престол любому члену семьи Романовых и даже некровному
родственнику. Однако Петр I умер, не оставив завещания. Поэтому
за первые 37 лет произошло три государственных переворота с уча-
стием феодальной аристократии и гвардии, в результате чего на пре-
стол взошли Екатерина I (жена Петра I), Анна Иоанновна (племян-
ница Петра I) и Елизавета (дочь Петра I). Историк В.О. Ключевский
назвал постпетровское время эпохой дворцовых переворотов.

При очередном дворцовом перевороте и насильственном смеще-

нии Петра III (внука Петра I) к власти пришла его жена, властолю-
бивая немецкая принцесса ангальтцербская Софья-Августа-Фреде-
рика, названная при крещении в России Екатериной Алексеевной.
Она была посажена на престол дворянской гвардией, вопреки суще-
ствовавшим законам и традициям престолонаследия, приобретя ти-
тул Екатерины II. Проимператорствав 34 года — с 1762 по 1796 гг., —
ей удалось несколько стабилизировать государственное управление.

В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на

российский престол, имея вполне определенное и ясное представле-
ние о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться
в управлении страной, и соответственно о тех целях, которые она
надеялась достичь.

За время своего правления Екатерина II не создала каких-либо

новых форм государственного устройства, но она очень решительно

41

наводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I.
Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г.,
по которой он был поделен на шесть департаментов со строго опре-

деленными функциями в определенной сфере государственного уп-
равления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два —

в Москве. При этом московские департаменты соответствовали пе-
тербургским: пятый — первому, а шестой — второму.

Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего

царствования провела и реформу Синода. В 1764 г. осуществила се-
куляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жив-
шими на них крестьянами передавались в ведение специально уч-

режденной Коллегии экономии. С этого времени государство само
определяло необходимое стране число монастырей и количество мо-

нахов, так как содержало их на средства из государственной казны.
В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп
чиновничества.

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организа-

цию управления страной и системой государственного аппарата, ста-
ли принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Все-
российской империи». Новое положение удовлетворило требования
дворянства о привлечении его представителей к центральному и ме-
стному управлению. Созданный в результате реформы местный ап-
парат оказался способным проводить политику центральной власти,
а также сдерживать народные выступления и просуществовал с не-
которыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демо-

графический принцип — численность податного населения. Эконо-
мические связи и национальные особенности почти не учитывались.
Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей
от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или
округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как
промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме
того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объеди-
нялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.
Новое местное управление отличали от прежнего две характерные
черты: разделение органов власти по функциям на административ-
ные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли
представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губер-

нии стало губернское правление во главе с губернатором, который
фактически управлял единолично. Губернское правление получило

42

всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило
обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их со-
блюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты

уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два
советника и по два асессора).

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению,

представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправни-
ка и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления

члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворян-
ским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд

(выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под
председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские
уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены «Жало-
ванной грамотой дворянству» в 1785 г. Что касается административно-
го управления в городе, принципиальных изменений здесь не произош-

ло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов
из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и че-
тырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управля-
ли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-
полицмейстеры.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре,

во-первых, на дворян, насчитывавших примерно 100 тысяч, которым
была пожалована «Грамота на права, вольности и преимущества бла-
городного дворянства» (1785 г.), ставшей венцом (высшей точкой)
формирования дворянского сословия и соответствующей системы уп-
равления; во-вторых, на чиновников, количество которых возросло
к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного уп-
равления все также проявлялась в том, что чувство личного досто-
инства уступало место достоинству положения в иерархии чинов
и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стиму-
лом. Реформированная Екатериной II система государственного уп-
равления в своей основной части сохранилась и при последующих
императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

Пришедший ей на смену сын Павел I (1796—1801 гг.) пытался

«исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые поли-

тические и светские институты. Годы его правления выглядят време-
нем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов в уп-
равлении государством. При нем Сенат окончательно утратил свое
значение. Еще решительнее Павел I разломал систему местного уп-
равления: были ликвидированы должности наместников, некоторые
приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым

43

территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы
управления, была подвергнута реформе судебная система. Ему не уда-
лось обрести опору ни в одном социальном слое, и потому судьба его
была решена. В ночь на 11 марта 1801 г. несколько заговорщиков
с участием сына Александра ворвались в императорские покои и уби-
ли его.

Взошедший на престол Александр I (1801—1826 гг.) прежде все-

го восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обя-
занностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным
органом империи, чьи указы должны исполняться как император-
ские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении ми-
нистерств», по которому коллегии были заменены министерствами,
а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г. )и Коми-
тет министров (1812 г.). Нашествие Наполеона и его изгнание (1812—

1815 гг.) остановили реформаторскую деятельность императора. После

войны он снова занимается государственной деятельностью, но без
прежнего усердия, пока его не остановила скоропостижная кончина
в 1826 г.

Пришедший ему на смену брат Николай I (1826—1865 гг.) суще-

ственно не изменил систему органов высшей государственной вла-
сти. Значительное внимание он уделил укреплению самодержавия
на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике,
Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (намест-
ника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия
и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось

на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52
(1850 г.); вновь созданы наместничества во главе с генерал-губерна-
торами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых
приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на ста-
ны, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял
местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских,

десятских и вотчинную полицию.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской служ-

бы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского

ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.).
Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспеди-
ция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась пред-
ставлениями руководителей учреждений на чиновников определен-

ных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство
в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на

44

службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения
со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность веде-
ния списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе
гражданских служащих

1

.

Однако Александр II (1865—1881 гг.) своим указом от 30 мая

1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Но самым грандиоз-

ным событием в его правление стала отмена крепостного права, в ре-
зультате чего более половины крестьян освободилось из-под личной
власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права
(совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижи-
мым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси.

Земское самоуправление основывалось на частнособственнических

принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого
и начиналось формирование местного самоуправления, жители де-
лились на три социальные группы (курии). Первая включала земле-
владельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в го-
роде и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел

Александр III (1881—1894 гг.), обеспечивший стране тихое тринадца-
тилетие. Он посчитал ошибкой упразднение Инспекторского де-
партамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под названием
Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет ут-
верждал представления о первом присвоении классного чина, о по-
вышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных
заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах
и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых
степеней и академических званий. В его ведении находились произ-

водство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод
из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

В 1894 г. умер Александр III и на престол в возрасте 25 лет

вступил Николай II (1894—1917 гг.). Он был прекрасно образован
и воспитан, свободно владел пятью языками. В то же время больших
государственных талантов он не имел и бремя управления великой
страной нес как тяжелый крест, отдыхая от него в кругу семьи.
К началу XX в. Россия выделялась остротой социальных конфлик-
тов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.).

1

 См.:

 Мельников В.П.

 Государственная служба в России: исторический опыт:

учеб. пособие. М., 2005. С. 285.

45