Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

10 ноября 1982 г. наступила смерть больного Брежнева, на сме-

ну которого пришли также тяжело больные Ю.В. Андропов, а затем
К.У. Черненко. Они достаточно скоро умерли, и в 1985 г. централь-
ную власть возглавил М.С. Горбачев. Первоначально он выдвинул
концепцию «ускорения» развития экономики, а когда она провали-
лась, предложил идею «перестройки». Лозунг «обновления социа-
лизма», его демократизации был с радостью воспринят населением,
предполагавшим, что речь идет о конвергенции социальных дости-
жений социализма и общечеловеческих ценностей.

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положив-

ший начало гибели советской государственности. По стране прока-
тилась целая волна межнациональных конфликтов

 —

 в Карабахе,

Сумгаите, Фергане, Сухуми, Баку, Цхинвале, Алмате, Якутске. При-
балтийские республики заявили о своем суверенитете. В России
начались массовые забастовки. В результате выборов народных де-

путатов РСФСР и междоусобной борьбы Председателем Верховно-
го Совета стал Б.Н. Ельцин, под руководством которого депутаты

12 июля 1990 г. приняли Декларацию о государственном суверени-

тете РСФСР. Тем самым российские депутаты, включая коммуни-
стов, внесли значительный вклад в форсирование процесса уничто-
жения СССР сверху.

Состоявшийся в июле последний XXVIII съезд КПСС выявил

полный раскол партийных рядов. К концу 1990 г. управление эконо-
микой было фактически парализовано, и ее состояние стало просто
катастрофическим. 1 декабря на Украине состоялся референдум, в ходе
которого граждане республики поддержали идею образования неза-
висимого государства. 8 декабря в белорусской резиденции «Бело-
вежская пуща» тайно от Горбачева и от всех народов тремя прези-
дентами — Ельциным Б.Н. (Россия), Кравчуком Л.М. (Украина)
и Шушкевичем С.С. (Белоруссия) были подписаны документы о прек-
ращении функционирования СССР и создании Содружества Неза-
висимых Государств (СНГ). Последним аккордом в драматических
событиях этого времени стало решение сессии Верховного Совета

РСФСР о переименовании страны, ставшей отныне Российской Фе-

дерацией — Россией.

Выводы

• При Иване Грозном произошло формирование относитель-

но самостоятельной административной (аппаратной) власти в Рос-
сии. В это время механизм центральных органов государственного

51

управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего
делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший
всю территорию страны. В центральных органах появились первые
общероссийские административные управленческие учреждения —
приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления
или порученные им территории. Приказная система была для своей
эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой
и удобной. Именно вокруг приказной работы и складывается граж-

данская служба как отрасль государственной службы.

• Следующим этапом в развитии российской государственной

(гражданской) службы было время царствования Петра I, который
принял знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских
и придворных» (1722 г.). Слово «статский» немецкого происхожде-
ния и означает «гражданский». По этому документу все государствен-
ные работники делились на три чина: воинские, статские и придвор-
ные, а также на 14 классов или рангов. Если прежде основным
критерием служебной годности и продвижения по службе была знат-
ность происхождения, то теперь на первое место были поставлены

личные способности, образование и заслуги. «Табель о рангах» ис-
пользовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г.

• Характерной особенностью формирования российской бю-

рократии в царское время было то, что она имела ярко выраженный
сословный характер: значительная часть чиновников были дворяна-
ми или становились таковыми в результате государственной служ-
бы, получая вместе с должностями определенного класса личное,
а затем и потомственное дворянство.

• Отличительной чертой советских органов власти было со-

единение законодательных и исполнительных функций. Для форми-
рования государственного аппарата был использован принцип но-
менклатуры (лат. роспись имен), под которой понимали перечень
наиболее важных должностей в государственном аппарате и в обще-
ственных организациях. Кандидатуры на эти должности предвари-
тельно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзыва-

лись комитетами КПСС (от райкома (горкома) до ЦК партии).

Сначала было два номенклатурных списка: № 1 — 3500 человек, № 2 —

1500 человек. В ноябре 1925 г. был добавлен третий список для «ве-

домственной номенклатуры».

• На основе номенклатуры возник и стал процветать культ

личности Сталина, который олицетворял авторитарность партийно-
государственной элиты, оторванной от народа. В этот период огра-
ничивалась советская демократия, нарушалась законность, прини-

52

жалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесудеб-
ный произвол, необоснованные массовые репрессии, от чего постра-
дали многие невинные люди, в том числе и особенно члены партии,
работники всех форм управления, специалисты народного хозяйства,
культуры, науки. Номенклатурный принцип порождал должностную
чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров. Все это
привело к краху СССР сверху.

Контрольные вопросы

1. Каков характер приказной службы XVI—XVII вв.?

2. В чем специфика статской службы первой половины XVIII в.?
3. Каковы особенности гражданской службы конца XVIII и начала

XX вв.?

4. Что представляла собой советская государственная служба 20—

80 гг. XX в.?

5. Как можно охарактеризовать отечественный опыт становления

гражданской службы?

Рекомендуемая литература

История государственного управления в России: учебник. Изд. 2-е, испр. /

под общ. ред. Р.Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2002.

История государственного управления в России: учебник / отв. ред. В.Г. Игна-

тов. Ростов-н/Д: «Феникс», 1999.

Мельников В.П.

 Государственная служба в России: исторический опыт: учеб.

пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005.

Мельников В.П., Нечипоренко B.C.

 Государственная служба в России: отече-

ственный опыт организации и современность: учеб. пособие. М.:
Изд-во РАГС, 2003.

Формирование и развитие управления в Российском государстве (истори-

ко-политический аспект): учеб. пособие / под общ. ред. С.А. Ивано-
ва. М., 2001.

ГЛАВА 3

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ

СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые

 дихотомия государственной власти; гражданская

понятия:

 служба; система гражданской службы; админист-

ративная реформа.

Государственная гражданская служба, как за рубежом, так и у нас

в стране, зачастую, особенно в правовых отношениях, именуется го-
сударственно-административным управлением. Она составляет
неотъемлемый элемент государственной власти, деятельность по ее

обслуживанию. Конституционная норма «единство системы государ-
ственной власти» (ч. 3, ст. 5) означает, что в России должна действо-

вать единая система гражданской службы. Разумеется, не в качестве
параллельной системы власти, а лишь как единообразная форма ее
внутренней организации. Реализация этой нормы Конституции РФ

была и остается одним из ключевых моментов дальнейшей разработ-
ки законодательства о государственной (гражданской) службе.

§ 3.1. Дихотомия государственной власти
как социально-политическая основа гражданской службы

Государственная власть помимо внешнего разделения по верти-

кали и горизонтали внутри себя функционально делится еще на две
части — известный принцип дихотомии государственной власти
(гр.

 dichotomia < dicha

 — два +

 tome —

 сечения): на работников, осу-

ществляющих политическую власть в государственных органах, и на
работников, осуществляющих в этих же органах административную
власть или гражданскую службу (рис. 2).

Понятие «администрация» происходит от латинского

 ad+

+

 ministrnre,

 что означает «служить для». При этом глагол

 ministrare

является производным от существительного

 ministris,

 что переводит-

ся как «слуга». Этимология слова в значительной мере отражает

54

Рис.

 2. Место гражданской службы в государстве

существо дела. В любой управленческой структуре администрация
находится в подчиненном положении у какой-либо власти — поли-
тической, экономической, социальной. Она придается этой власти
в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осу-
ществлению ее полномочий. В этом смысле понятие «администра-
ция» равнозначно понятию «аппарат» (лат.

 apparatus

 — совокупность

работников какой-либо организации).

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на

политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. фран-
цузский социолог Александр Ф. Вивьен в своей книге «Очерки об
администрации». Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г.
в работах молодого американского ученого из Принстона Вудро Виль-
сона. Он считал, что государство выполняет две базовые функции:
политическую, которая состоит в выработке для страны общих на-
правлений развития и общих законов, а также административную,
которая является приложением этих общих направлений и законов
к конкретным людям и ситуациям. Поскольку административные
функции, по его мнению, отличаются от политических, то они дол-
жны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административ-
ные вопросы — это не политические вопросы. Хотя политика уста-
навливает задачи для государственной службы, не должно быть
терпимо положение, когда политика манипулирует административ-
ными структурами.

Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на

политическое руководство и гражданскую службу довольно быстро
приобрела широкую известность и признавалась почти всеми поли-
тиками и политологами. Распространение этой доктрины имело три
основных следствия. Во-первых, она заложила теоретический фун-

55