Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников дру-
гим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко опреде-
ленной компетенцией внутри иерархического разделения труда
и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должност-
ным лицом.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой

организационной единицей аппарата гражданских служащих явля-
ется отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно

четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним

ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою оче-
редь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой со-
трудниками отдела, перед начальником департамента (управления),
в состав которого входит данный отдел. А начальник департамента
(управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департа-
мента перед первым заместителем министра и заместителем мини-
стра, занимающими высшие государственные должности граждан-
ской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Фе-

дерации гражданская служба имеет не субординационный, а коорди-
национный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государ-
ственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов

Федерации и т.д. имеют именно координационный характер. Они не
соподчиняются друг другу.

4.

 Стабильность.

 Штат гражданских служащих в стране должен

комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизнен-
ного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные
должности гражданской службы призваны стать для гражданских
служащих постоянным занятием по найму с перспективой регуляр-
ного служебного повышения. Положение гражданских служащих не
может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или
антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных
реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно
и профессионально может выполнять свои функции для населения,
когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным
корпусом гражданских служащих

1

.

Проведенный анализ показывает, что гражданская служба — это

деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других

видов управленческой деятельности единством четырех особенно-

1

 См.:

 Овсянко ДМ.

 Государственная служба Российской Федерации: учеб.

пособие. М., 2005. С. 41.

61

стей: сервисностью, безличностью, субординационным характером

и стабильностью. Значимость каждой из этих особенностей пример-
но одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удает-
ся достигнуть.

§ 3.2. Системный характер гражданской службы

Вновь зарождающаяся государственная служба России изначаль-

но была брошена на произвол судьбы. Федеральные власти в июле

1995 г. приняли рамочный закон о государственной службе. Непо-

средственно в нем содержались 42 отсылки к федеральным законам,
20 отсылок к законам субъектов РФ и 17 отсылок к административ-
ным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта
по вопросам государственной службы принято не было, и потому

значительная часть положений данного закона не получила разви-
тия. Оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворче-
ства, а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом
законе, должны разрабатываться и применяться вместе с ним. От-
сутствие системности в законотворческой работе фактически пара-
лизовало действие этого закона.

Когда говорят о системе государственного управления, то обыч-

но имеют в виду целостное представление об органе, руководящем
(властвующем) в данной общности, регионе или стране. Именно он
представляет эту целостность в межорганизационных, межрегиональ-
ных, международных взаимодействиях.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Рос-

сийской Федерации» используется понятие «система», которое вклю-
чает в себя три вида государственной службы. Но данные виды пока
никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название

«государственная служба». Единого органа управления у них нет,

как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это отно-
сится и к гражданской службе. У нее также нет ни общероссийского

управленческого органа, ни даже федерального. Только в некоторых
субъектах Федерации созданы и более или менее действуют регио-
нальные органы управления гражданской службой.

Государственная гражданская служба подразделяется на феде-

ральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ.
Правовое регулирование и организация федеральной государствен-
ной службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое

регулирование гражданской службы субъектов РФ находится в со-
вместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее
организация — в ведении субъектов РФ.

62

Каков характер военной и правоохранительной службы?
Военная служба есть другой вид федеральной государственной

службы, представляющей собой профессиональную служебную дея-
тельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах
Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных)
формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспече-
нию обороны и безопасности государства. Таким гражданам присва-
иваются воинские звания.

Правоохранительная служба — это тоже вид федеральной госу-

дарственной службы, представляющей собой профессиональную слу-
жебную деятельность граждан на должностях правоохранительной
службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуще-
ствляющих функции по обеспечению безопасности, законности
и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод
человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специаль-

ные звания и классные чины.

В чем различие между гражданскими служащими, военными

и правоохранительными служащими? Очевидно, что военная и пра-
воохранительная службы наряду с другими отраслями социально не-
обходимой деятельности управляются государственными органами.
Если заходит речь об армии, то к числу последних относятся мини-
стерство обороны, управления военных округов, региональные
и районные военные комиссариаты. За исключением первых руково-

дителей, деятельность которых носит политический характер, все ос-
тальные руководители в данных органах являются также и граждан-
скими служащими (нужно, однако, подчеркнуть, что в армии — только
в перечисленных государственных органах). Военные руководители
непосредственно воинских соединений, частей и подразделений —
от армии до взвода — не участвуют в государственном управлении
и потому называются просто военнослужащими. Аналогичным обра-
зом решается вопрос и с работниками правоохранительной службы.

Системный характер государственной службы России нарушается

и из-за неверного представления законодателей о правоохранитель-
ной службе, которая ограничивается лишь федеральным уровнем.
Субъекты РФ имеют не только гражданскую, но и правоохранитель-
ную службы.

В частности, в сферу правоохранительной службы субъектов РФ

попадает создаваемый офицерский и рядовой состав муниципальной
милиции, которая организуется пока лишь в крупных городах. Но они
также не включаются законодателями в подсистему правоохранитель-
ной службы ни субъектов Федерации, ни местного самоуправления.

63

Как взаимодействуют между собой государственный орган и го-

сударственный аппарат? Нередко их отождествляют, что, очевидно,
неверно. Структурно всякий государственный орган подразделяется
на политических руководителей (представителей нанимателя) и под-
чиненных им гражданских служащих, которые и объединяются в го-
сударственный аппарат. Стало быть, государственный аппарат (или
государственная администрация) — это лишь одна из двух необхо-
димых частей любого государственного органа.

При этом нужно подчеркнуть, что структурные подразделения

в составе государственных органов обычно не являются государствен-
ными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридиче-
ского лица. Аппарат гражданских служащих только потому и может
называться аппаратом, что он придается каким-либо политическим
руководителям для обеспечения ими полномочий соответствующих
государственных органов.

В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государ-

ственного управления, аппарат может приобретать некоторую само-
стоятельность, включая право юридического лица. Так обстоит дело
с Администрацией и Управлением делами Президента РФ, Аппара-
том Правительства РФ.

Каков механизм взаимодействия государственной администра-

ции (аппарата) и политических руководителей? Поскольку полити-
ческие должностные лица исполняют полномочия государственных
органов, постольку именно они несут ответственность перед обще-
ством за деятельность этих органов. Поэтому же гражданские служа-
щие находятся в подчинении у политических руководителей. Стало
быть, власть политических руководителей над гражданскими служа-
щими является оборотной стороной их политико-государственной
ответственности перед обществом.

На высших (иногда и главных) административных должностях,

вполне естественно, происходит совмещение политики и граждан-
ской службы. Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие
гражданские служащие, непосредственно выполняющие политиче-
ские решения законодательных, исполнительных и судебных орга-
нов, с одной стороны, находились в тесном контакте и зависели от
политической власти, а с другой — были достаточно самостоятель-
ны, чтобы их назначение так же как, и смещение, было регламенти-

ровано определенными нормами, защищено достаточно надежными
гарантиями.

Государственный аппарат, как бы высоко его ни ставили и как

бы велико ни было его влияние на политических руководителей, может

64

лишь предлагать варианты решений, а выбор в силу своей конститу-
ционной компетенции осуществляют политические руководители.
Именно они представляют органы государственной власти в соци-
альных взаимодействиях и потому несут ответственность за прини-
маемые решения перед общественным мнением и историей.

Стало быть,

 положение государственного аппарата всегда двой-

ственно: с одной стороны, он подчиняется политической (конститу-
ционной) власти, а с другой — должен располагать значительной
степенью независимости от последней,

 что достигается за счет его

законодательной защищенности. В сфере административной деятель-
ности аппарат должен быть относительно независимым от полити-
ков, чтобы иметь реальную возможность для компетентного и про-
фессионального осуществления своих функций. Необходимый уровень
самостоятельности и независимости государственного аппарата от
политической власти — залог его эффективности, надежности и ста-
бильности.

Вместе с тем при низком материальном и социальном обеспече-

нии гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя
основу исполнительного механизма при осуществлении государствен-
ной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствова-
ния законодательства о гражданской службе как социального инсти-

тута

 требуются законодательная защита гражданских служащих,

установление их правового и социального статусов, увеличение их ма-

териального вознаграждения.

 Политический потенциал государства

напрямую зависит от степени легитимности власти, которая должна
опираться не только на силу, но и на авторитет — как собственный,
так и своих носителей. К числу последних, несомненно, следует от-
нести и гражданскую службу.

Эффективной работе персонала государственного управления

серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части
гражданских служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы уп-
равленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взгля-

дов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества,
характером экономики, изменением форм собственности.

Выход из сложившегося положения один — всем работникам

государственных органов надо заново учиться и переучиваться. Они
должны овладеть искусством управления в условиях правового го-
сударства и рыночных отношений. Пришло время, когда необходимо

уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать
для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими

затратами. Гражданским служащим в своей работе надо ориентиро-

3 Государственная гражданская служба

6 5