Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

ваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за
счет всемерной демократизации управленческой деятельности, по-
вышения самостоятельности и ответственности каждого государствен-
ного органа и каждого работника на своей должности. Нам надо раз-
работать и внедрить в практику такие управленческие технологии,
при которых если не любой гражданский служащий, то большая их
часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопро-
сам. Результат должен быть критерием эффективности работы госу-
дарственных органов и гражданских служащих.

Поэтому нам надо начать смотреть на обучение работников го-

сударственного управления не как на источник дополнительных рас-
ходов, а как на важнейший вид государственных инвестиций. Их
профессиональная подготовка должна базироваться прежде всего
на управленческих и политических науках.

§ 3.3. Некоторые проблемы модернизации

государственной (гражданской) службы

После проведения значительной исследовательской работы

в процессе административной реформы Президент РФ В.В. Путин
9 марта 2004 г. подписал Указ «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти», в котором дается новое понимание
механизмов государственного устройства. Отныне федеральная ис-
полнительная власть в России будет строиться на основе трехсту-
пенчатой пирамиды. Наверху пирамиды будут федеральные мини-
стерства, которые призваны вырабатывать государственную политику
в конкретных областях управления. На втором уровне располагают-
ся федеральные службы, проводящие выработанную министерства-
ми политику в жизнь и контролирующие конечные результаты. Тре-
тий уровень должны занять федеральные агентства, которые будут
осуществлять государственные услуги политическим руководителям
и населению.

Вся эта структура федеральных органов исполнительной власти

делится на две части: одна из них непосредственно подчиняется Пре-
зиденту РФ, а другая находится в ведении Правительства РФ.

В целом количество федеральных органов выросло.

Особенность нынешней российской государственной власти со-

стоит в том, что государство в целом осуществляет свою деятель-
ность для граждан страны на бесплатной основе, а вот федеральные
агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на дво-

яких принципах — бесплатно и платно. Величина платных услуг,

66

вероятно, будет постоянно колебаться — то повышаться, то пони-
жаться. Например, федеральное агентство по здравоохранению и со-
циальному развитию, а также федеральное агентство по образова-
нию в настоящее время из-за бедности основной массы населения
оказывают в основном бесплатные услуги. Но со временем, по мере
роста благосостояния людей, они будут во все большей мере оказы-
вать эти услуги на платной основе. Однако в перспективе платные

услуги населению должны быть сведены к терпимому для населения
уровню.

При этом важно подчеркнуть, что агентства не должны удалять-

ся от министерств. Они составляют нижний уровень федеральной
исполнительной власти, который направляется министерствами и ра-
ботает под их руководством. Вероятно, аналогичные структуры бу-

дут вводиться и на региональном уровне, т.е. в каждом субъекте

Федерации.

Уже говорилось, что государство помимо управленческих орга-

нов еще имеет предприятия и учреждения. Государственные пред-
приятия обычно заняты производством необходимой военной тех-
ники, оборонных приборов, различных средств защиты страны и др.

В рыночных условиях эти предприятия по преимуществу должны
ориентироваться на рыночные механизмы и стоимостные отноше-
ния. Наличие государственных агентств и государственных предпри-

ятий не дает оснований говорить о «государственном менеджменте»,
так как государство по своей природе и особенностям не является
фактором рынка. Государственные учреждения, представленные обо-
ронными предприятиями, учебными, лечебными, культурными и дру-
гими заведениями (и об этом уже говорилось), могут работать как на
бесплатной (бюджетной) основе, так и на платной (рыночной) осно-
ве. В этих условиях вполне целесообразно говорить не о государ-
ственном, а лишь об

 «административном менеджменте»,

 который

начинает практиковать наше государство.

При дихотомии государственной власти для нормального осу-

ществления гражданскими служащими своих государственных функ-
ций им необходима правовая и организационная защита от всевла-
стия часто сменяющихся политических руководителей. Гражданские
служащие должны подчиняться политическим руководителям госу-

дарственных органов главным образом не на личностной и организа-
ционной основе, а на базе правовых установлений (законов и подза-

конных актов), возведенной в закон воле общества. Тенденция к этому
просматривается во всех развитых странах и ее надо учитывать
в России.

67

Если гражданская служба не должна являться службой сугубо

в отдельном государственном органе (что почти повсеместно до сих
пор практикуется в России), а призвана носить общегосударствен-
ный характер, то, естественно, она должна быть защищена и общего-
сударственными законодательными актами. Такой гарантией обыч-
но является рассмотрение дела о досрочном увольнении гражданских
служащих в судебной инстанции.

Повышение качества и эффективности работы государственного

аппарата давно назрело и жизненно необходимо. Важно в связи с этим
постепенно, но неукоснительно решать комплекс проблем, связан-
ных с превращением гражданской службы в компактный професси-
ональный, эффективный механизм решения стоящих перед страной
задач. Собственно, на это нацеливает нас и Распоряжение Прави-
тельства РФ о «Концепции административной реформы в Россий-
ской Федерации в 2006—2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Очевидно, что одной из главных задач в предстоящее время яв-

ляются определение путей дальнейшего укрепления и развития ин-
формационно-организационных основ гражданской службы, выра-
ботка практических рекомендаций, способствующих превращению
гражданской службы в институт, соответствующий требованиям XXI в.

Прежде всего, нам нужен

 орган или органы по управлению госу-

дарственной гражданской службой России.

 Конституция Российской

Федерации определяет единую систему для исполнительной власти
(ст. 77, п. 2). Поэтому и гражданская служба РФ во всех ветвях го-
сударственного управления должна быть представлена едиными орга-
нами как распорядительными, так и консультативными, между кото-

рыми должна быть субординация. Каждая из них действует,
руководствуясь своими законами. Кроме того, для нас очень акту-
альна проблема «собирания камней», сведения различных уровней
государственного управления в единую систему. Для этого, конечно,
очень нужен единый орган или несколько органов (скажем, феде-
ральный и подчиняющийся ему субъектов РФ) по управлению граж-
данской службой РФ. Без центрального (или федерального плюс ре-
гиональные) органа управления гражданская служба не может

рассматриваться как система.

В других странах уже стало практикой, что орган по управлению

гражданской службой страны обычно создается при той власти, ко-
торая реально доминирует в обществе. У нас такой властью распола-
гает лишь Президент РФ. И именно при нем может и должна созда-

ваться структура по управлению гражданской службой. Варианты
могут быть различными.

68

Почему орган по управлению гражданской службой РФ следует

создать при президенте, а не в составе правительства?

1. Социально-политической причиной, порождающей граждан-

скую службу, является принцип дихотомии (раздвоения) государ-
ственной власти на власть политическую и административную. Между
этими властями существует не только единство, но и противоречие.
Только президент может выступать в качестве противовеса при вза-
имодействии гражданской службы (административной власти) с по-
литической властью.

2. В составе гражданской службы помимо работников исполни-

тельной власти есть еще три ветви — гражданские служащие законо-
дательных и судебных органов, а также иных (других) органов. Есте-
ственно, их подчинение председателю правительства будет нелогичным.
Тогда как подчинение президенту будет вполне оправданным.

3. Именно президент страны утверждает Сводный реестр госу-

дарственной службы Российской Федерации, имеющий юридическую
силу для государственных служащих всех видов и ветвей власти.

Правда, пока этот реестр все еще не составлен. Но этой работы

никак не избежать.

Дифференциация политических и административных должностей.

Сама жизнь подталкивает, чтобы провести на всех уровнях государ-

ственного управления достаточно четкую дифференциацию между
политическими руководителями, замещающими государственные
должности (представители нанимателя), и административными дол-
жностями гражданской службы.

В России даже на федеральном уровне нет четкого различения

политических и административных должностей. В администрации
президента и правительстве административные руководители аппа-
ратов занимают министерские (политические) должности. Еще боль-
ший ералаш с политическими и административными должностями
наблюдается в субъектах РФ и районах.

При этом у нас пока нет достаточного понимания сущности

и особенностей политических должностей. К политическим должно-
стям в органах исполнительной власти следует относить не только
должности первых руководителей, но и их заместителей — замести-
телей Председателя Правительства РФ, губернатора, главы края (об-
ласти), президента республики, главы округа, района, а также руко-
водителей федеральных, краевых (областных), республиканских,
окружных, отраслевых министерств и ведомств, иных государствен-
ных структур, которые входят в соответствующие региональные пра-
вительства.

69

При этом в практику гражданской службы следует ввести прин-

цип двойного подчинения гражданских служащих в государствен-
ных органах политическому и административному руководству, что
обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью. Однако пока
в органах государственной власти доминирует оставшийся от пре-
жней партократической системы принцип политической монополии
первых руководителей.

Лишь некоторые государственные органы перешли на более про-

грессивный принцип двойного подчинения. На федеральном уровне
в их числе Администрация Президента, Совет Федерации, Государ-
ственная Дума, Правительство, Центральная избирательная комис-
сия, Счетная палата, МЧС и др. В этих органах политические руко-
водители занимаются политической проблематикой, а руководители
аппаратов всецело заняты административными буднями.

Только таким образом в них можно создать механизм двойного

подчинения, который проявляет себя на практике как оптимальный.

Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости граж-

данской службы против всех бурь и перипетий политической борьбы.

Все руководители аппаратов государственных органов должны

работать на должностях категории «руководители» на постоянной ос-
нове и относиться к категории «карьерных» гражданских служащих.

Принцип стабильности гражданской службы,

 которая составля-

ет костяк, несущую конструкцию государственного управления.

И потому она, хотя бы в своей главной части, должна работать на

постоянной основе. При выдвижении на ведущие, главные и высшие

должности гражданские служащие должны начинать работать по

принципу «пожизненного найма». Это примерно 25—30% от всего
состава гражданских служащих. Именно их, видимо, и можно будет
называть «карьерными» гражданскими служащими.

Естественно, это положение должно быть гарантировано госу-

дарством. Вопрос о досрочном увольнении гражданских служащих
ведущих, главных и высших должностей должен разрешаться лишь
в суде. Для этих и других целей созданы административные суды. За
последние годы в стране закрепился принцип достаточной устойчи-
вости административного аппарата, который теперь не меняется после
выборов (или назначения) лиц на государственные должности (пред-
ставителей нанимателя).

Опыт других стран показывает, что у гражданского служащего

высшей, главной и ведущей групп должна быть презумпция неви-
новности. Ее необходимо закрепить в соответствующем правовом акте,
принятом Федеральным Собранием. В суде не гражданский служа-

70