Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Дело в том, что политическая и административная власть в го-

сударстве могут существовать только в единстве. Поэтому государ-
ственные органы не могут быть поделены на те, которые выполняют
только «стратегические» функции, и те, которые выполняют един-
ственно «оперативные» функции. Государственный орган по выпол-
няемым функциям может и должен состоять только из органическо-
го единства этих двух групп функций, потому что государственный
орган — это аналог самого государства. В связи с этим ему также
должны быть присущи все основные государственные функции.

 По-

литическая и административная власть в государстве дифференци-

руется лишь функционально, но никак не организационно.

 В органи-

зационном отношении дихотомические функции государственной
власти сосредоточиваются в его органах. Именно государственные
органы через данные функции соединяют государство с подвластной
массой населения.

Поэтому государственные органы не могут состоять только из

какой-то одной части — политической или административной. Обе
они могут существовать только в единстве, взаимно проникая и до-
полняя друг друга. То, что может делать одна половина, не подвла-
стна или вызывает затруднения у другой половины. Политики огра-
ничены временными пределами пребывания у власти, тогда как
администраторы (гражданские служащие) имеют лишь возрастные
ограничения (выход на пенсию). Но зато политики вынуждены
и обязаны принимать первичные, базовые политические решения,
в то время как гражданским служащим уготована лишь вторичная
роль, предоставляется возможность действовать только в рамках

данных политических решений.

Отрицая идею о превращении государства (или большей его ча-

сти) в платный орган предоставления услуг населению («государ-
ственный менеджмент»), вместе с тем нельзя пройти мимо такой осо-
бенности гражданской службы, как ее вторичная роль в осуществлении
государственных политических функций. Политики, действительно,
определяют стратегические функции государства, а на долю граж-

данских служащих приходятся именно оперативные политические

функции. Но все это следует делать без абсолютизации рынка, без
стремления внедрить во все государственные взаимодействия ры-
ночные отношения.

Действительно, политика расставляет те ориентиры, на которые

должна выходить гражданская служба.

 Административные нормы

(и в этом их специфика) не имеют собственной социально-професси-

ональной сущности.

 Данная сущность обусловливается спецификой

81

той производственной деятельности, управление которой осущест-
вляют эти работники. Административные нормы бывают, по сути
дела, одинаковыми в любой социальной структуре — государствен-
ной, предпринимательской, коммерческой, финансовой и т.д. Поэто-
му в сфере государственной политики административное право должно
отражать именно особенности этой политики.

 Гражданская служба

как необходимая составная часть государства (политики государ-
ства), ее административная власть не может быть деполитизиро-
ванной.

Вместе с тем гражданская служба, несомненно, должна более ак-

тивно участвовать во властных функциях. Для этого необходим пер-
манентный процесс децентрализации государственного управления
как общего правила по перераспределению функций, компетенций
и средств на гражданской службе, предоставление децентрализован-
ным службам большей свободы в вопросах управления. Подобные
реформы государственного аппарата усиливают процесс фрагмента-
ции государства, и в первую очередь путем систематического делеги-
рования обязанностей политической власти гражданским служащим.

Но параллельно с этим процесс реформирования предполагает со-

хранение последовательности государственной политики с помощью
укрепления стратегических функций центральных органов власти.

В США, например, Конгресс делегирует часть своих полномочий

в области нормотворчества административным структурам. Обычно
американские законодатели принимают, а президент подписывает за-
коны в самом общем виде. И только административная власть приво-

дит такой закон в рабочее состояние: устраняет неточности и проти-
воречия, выстраивает его логику, точно формулирует процедуру

применения. Объективное положение в государственной системе, опыт,

доступ к документации и информации делают административную
власть важным фактором выработки государственной политики.

Государственная гражданская служба

 по самой своей социаль-

ной роли действительно оказывается обслуживающей структурой
в составе государственного управления.

 Она сосредоточена обычно

на выполнении двуединой цели: с одной стороны, она обеспечивает
политическим руководителям аппаратные услуги относительно ин-
формационных, организационных, технологических и других государ-
ственных функций; с другой — оказывает разнообразные услуги насе-

лению (справки, выписки, регистрации и пр.) и потому должна

«держать руку на пульсе», последовательно и вдумчиво изучать со-

циальные проблемы, настроения и потребности людей и доводить их
до сведения своей политической власти.

82

Вместе с тем в Федеральном законе «О государственной граж-

данской службе Российской Федерации» эта норма прописана не-
сколько однобоко и формально, нацелена лишь на одну сторону этой
двуединой проблемы, а именно, на обеспечение «государственных
услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с ад-
министративным регламентом государственного органа» (ст. 47, п. 2).

О роли политических руководителей, которые на деле действи-

тельно главенствуют во властных структурах, здесь почему-то ниче-
го не сказано. Поэтому реальное оказание государственных услуг граж-

данам и организациям происходит лишь с организационными
натяжками и коррупционными демаршами. Население и даже орга-
низации, по существу, бессильны перед законодательно не заявлен-
ными власть имущими политиками. И пока, к сожалению, не созда-
но необходимых законов, которые умеряли бы своеволие политических
руководителей, возглавляющих государственные органы.

На деле гражданские служащие прежде всего и главным обра-

зом заняты оказанием услуг руководителям государственных орга-
нов, т.е. политическим руководителям, которые в законе обозначены
как «представители нанимателя». И в той же мере, в какой населе-
ние и организации оказываются бессильными и незащищенными от
всевластия гражданских служащих, теперь уже сами гражданские
служащие оказываются бессильными и незащищенными от всевла-
стия и своеволия политических руководителей, представителей на-
нимателя.

§ 4.3. Взаимодействие политической и административной

власти в государстве

Во всех странах, и в России в том числе, нарастают сложности

с демократизацией социальной жизни. Естественно, этот процесс за-
трагивает и вопросы превращения гражданской службы в открытую
для населения структуру. Демократизация гражданской службы —
это деятельность по расширению и усилению открытости государ-
ственного аппарата управления для окружения.

Организация гражданской службы должна иметь адаптивную

направленность. Достигается это в основном за счет значительной
трансформации функций как отдельных органов, так и конкретных
работников; расширения возможностей для их горизонтального
и вертикального взаимодействия; информационного насыщения слу-
жебных коммуникаций; преобладания советов над инструкциями
и участия над контролем и т.д.

83

Важнейшими направлениями демократизации гражданской служ-

бы являются: непосредственное участие населения в выработке, при-
нятии и выполнении государственных правовых актов; совершен-
ствование самоуправления; передача управленческих функций
и полномочий сверху вниз; соблюдение руководителями прав трудо-
вых коллективов; обеспечение подотчетности аппарата управления
выборным органам; создание подчиненной выборным органам вла-
сти единой системы общественно-государственного контроля; посто-
янное информирование общества о результатах своей деятельности.

Уже говорилось, что государственный аппарат должен быть

в определенной мере самостоятелен и независим от политической
власти. Эта самостоятельность сформулирована в соответствующих
государственных законах. На практике можно проследить три фор-
мы проявления такой самостоятельности. Во-первых, за счет созда-
ния правовой и экономической независимости гражданским служа-
щим предоставляются гарантии против произвола и различного рода
вмешательства политической власти. Во-вторых, путем выработки
служебного кодекса чести и профессионального этикета у граждан-
ских служащих воспитывается нравственная и профессиональная не-
зависимость, которая позволяет им высказывать свои мнения, сво-

бодные и здравые суждения перед лицом политической власти, даже
если предлагаемые ими варианты решений, в конце концов, откло-

няются. Профессиональная честь и достоинство исключает конфор-

мизм у гражданских служащих, побуждают к должностной стойко-
сти и мужеству в отстаивании своих служебных позиций. Наконец,
в-третьих, на основе перечисленных двух форм в деятельности госу-
дарственной администрации складываются определенная внутрен-
няя логика и преемственность, которые обеспечивают ее социальную
самостоятельность при политических потрясениях. Данное свойство
позволяет государственному аппарату и его служащим удерживать-
ся в рабочем состоянии практически при любой политической неус-
тойчивости и неопределенности.

Таким образом, гражданские служащие так же, как и политиче-

ские руководители, обязательно участвуют в государственной вла-
сти. И поскольку эта власть имеет политическую природу, то и дея-
тельность государственных служащих не может быть свободна от
нее. Причастность к формированию и проведению государственной
политики позволяет гражданским служащим не только соучаство-
вать в принятии политических решений, взаимодействуя с полити-
ческой властью, но и выступать в качестве самостоятельной полити-

84

ческой силы, проводить в государственном управлении вторичную,
но собственную политическую линию.

Следует подчеркнуть, что отношения между политической и ад-

министративной властью (гражданской службой) совсем не представ-
ляют собой механического равновесия. Стороны властной дихото-
мии находятся не только в единстве, но и в постоянной борьбе. Они
едины, во-первых, как стороны одной и той же государственной вла-
сти; во-вторых, как взаимно обусловленные государственной властью
и, в-третьих, как тождественные (равнодействующие) противополож-
ности, детерминирующую качественную определенность данного го-
сударства.

Но политическая и административная власти также взаимно

исключают друг друга, находятся в диалектическом противоречии
одна к другой.

 Политическая власть является определяющей в го-

сударственном управлении, тогда как административная власть

 —

определяемой.

 Характер и направленность развития государства за-

висят, прежде всего, от ведущей, главной стороны. Но и админист-
ративная власть — это тоже политическая власть, и она в определенных
условиях может играть весьма существенную, а подчас и определяющую
роль.

Вместе с тем административная власть имеет постоянное стрем-

ление к своей суверенизации, к захвату все больших полномочий
в государстве. Не перерастет ли сейчас демократия в администрок-
ратию? Термин «администрократия» (лат.

 administrocratia —

 власть

администраторов) был введен в науку американским ученым

Г.С. Клейром для обозначения того реального управления, которое

осуществляется «карьерными» гражданскими служащими. Некото-

рые исследователи полагают, что администрократия — это новая форма
деспотизма и она будто бы уже подчинила некоторые страны своему

господству.

Если гражданскую службу попытаться вывести из сложившего-

ся разделения труда в сфере политического управления, то она должна
занять неподобающее ей место. В результате этого демократия будет
заменена новой формой государственной власти — администрокра-
тией. Отдельные зарубежные авторы утверждают, что администро-
кратия не плод больного воображения, а досадная реальность, при-
водят «войну» М. Тэтчер с «гражданской службой» Великобритании
с целью ограничить ее поползновения на первичную политическую
власть.

Действительно, в мире есть примеры, когда в дихотомии поли-

тическая власть — административная власть, влияние политической

85