Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

власти при решении государственных проблем оказывается доста-
точно слабым. Но и здесь в конечном счете пальма первенства ока-
зывается у политической власти. Законодательное закрепление пра-
вовых норм не может обходиться (и не обходится) без политической
власти.

Для того чтобы гражданская служба не трансформировалась

в администрократию, необходим повсеместный социально-правовой
контроль

 —

 внутренний и внешний.

 Внутренний контроль, проводи-

мый государственными структурами, предполагает постоянно совер-
шенствующиеся императивы эффективности и рентабельности. Вне-
шний контроль направлен на мобилизацию демократических
институтов сложившегося (или зарождающегося) гражданского об-
щества к соучастию в разрешении проблем и нужд государства
и общества.

Вместе с тем у некоторых основоположников доктрины дихотомии

государственной власти вполне очевидно проявляется одна крайность,
которая уже неоднократно заводила их последователей в тупиковую
ситуацию. Заметив и частично описав специфику административной
власти (гражданской службы), они стали заявлять о ее неполитиче-
ском характере, стремились вывести ее из политического ареала.

Можно отметить, что в истории науки неоднократно отмечались

подобные факты, когда тот или иной ученый, выделяя и подчерки-
вая специфику сделанного им открытия, начинал преувеличивать
и абсолютизировать эту специфику, что неизбежно приводило его
к искажению реального положения вещей.

Гражданская служба помимо функций по обслуживанию госу-

дарства призвана осуществлять и социальные функции. К ним отно-

сятся разработка проектов и реальное участие в решении проблем
воспроизводства социальных ресурсов, обеспечения стабильности об-
щественной системы, снижения социальной напряженности, повы-
шения уровня и качества жизни людей и т.д. Однако практика сви-

детельствует, что эти и другие проблемы пока не составляют

существенного содержания гражданской службы. Поэтому

 многие

граждане относятся к гражданской службе достаточно отрицательно,
отмечают ее оторванность от их интересов и поддерживают пред-

ложения о ее сокращении.

 Одна из причин такого отношения к граж-

данской службе состоит в том, что в законодательстве о государ-
ственной (гражданской) службе очень слабо прописаны статьи об ее

общественном предназначении, законодательство в этой сфере име-
ет значительные пробелы.

86

§ 4.4. Роль административного аппарата

в государственном управлении

Государственный аппарат не может стоять в стороне от той по-

литики, которую вырабатывают и проводят политические руководи-
тели данного государства и которым придается данный аппарат.

Напротив, государственный аппарат самым непосредственным обра-
зом участвует в выработке и проведении этой политики. Специфика
аппаратной (административной) деятельности состоит главным обра-

зом в том, что работники аппарата по большей части самостоятельно
не принимают политических решений. Но они напрямую и активно
участвуют в их подготовке, процедурах принятия и выполнении. Го-
сударственный аппарат — это необходимая составная часть полити-
ческой государственной машины, и потому он не может быть депо-
литизированным, находиться вне политики данного государства.

И действительно, политическое руководство любого государства

и административная власть имеют много точек соприкосновения.
Административная власть оказывает существенное влияние на зако-
нодательную и исполнительную политику. Дело в том, что при под-
готовке, принятии и исполнении какого-либо государственного ре-
шения, в том числе и политического, административные специалисты
(гражданские служащие), т.е. лица, знающие организационные (ап-

паратные) проблемы изнутри, обладающие детальными «техниче-
скими» знаниями возможностей выполнения и осуществимости раз-
личных предлагаемых государственных решений, имеют огромное
преимущество перед политиками, которые не являются специали-
стами и в лучшем случае обладают лишь поверхностными, частич-
ными, а потому, вероятно, неустойчивыми знаниями в этой области.
Чем сложнее и запутаннее проблема, тем больше преимущества спе-
циалистов.

По многим причинам гражданские служащие имеют намного

лучшие шансы, чем законодатели или руководители исполнитель-
ной власти на то, чтобы стать специалистами по конкретным про-
блемам государственного управления. Во-первых, сама карьера граж-
данских служащих делает их специалистами по определенным
вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т.д.).

Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профес-

сиональных качеств. Тогда как законодатели или руководители ис-
полнительной власти обычно не обладают такой профессиональной
подготовкой и по необходимости имеют дело со всеми этими про-
блемами и со многими другими. Они не могут позволить себе специ-
ализацию.

87

Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной вла-

сти периодически находятся в состоянии повышенной напряженно-
сти в связи с очередными выборами. Они должны тратить значи-
тельное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить
избирательные кампании. В отличие от них гражданским служащим
обычно запрещено вмешиваться в подобные виды деятельности, и по-
тому они могут полностью использовать свое время и энергию на
решение конкретных государственных вопросов. В этом их несом-
ненное преимущество перед политиками.

В-третьих, многие законодатели и руководители исполнитель-

ной власти, как правило, находятся на своих должностях гораздо
меньшие сроки, чем государственные служащие. Например, в Рос-
сии Президент, Председатель Правительства, некоторые главы субъек-
тов Федерации, а также федеральные министры, депутаты всех уровней
и другие руководители находятся в должности обычно четыре — восемь
лет в то время, как гражданские служащие в сравнимом возрасте и со
сравнимыми навыками находятся в должности десятилетия. Поэто-
му политики не имеют столько времени, чтобы суметь в деталях узнать
и почувствовать существо тех задач, которые им приходится решать.

Какие имеются

 формы влияния административной власти на

законодательную и исполнительную политику?

1.

 Служебное консультирование.

 Во всех современных демокра-

тиях находящиеся короткий срок на своих должностях неспециали-
зированные политические руководители часто просят совета у адми-
нистративных специалистов, которые длительное время находятся
в должности и обладают хорошей специализацией по соответству-
ющим областям. Собственные политические предпочтения граждан-
ских служащих неизбежно влияют на эти советы, а значит, их пред-
почтения становятся политикой.

Разумеется, бывает и так, что политические должностные лица

имеют такие взгляды, которые резко противостоят взглядам тех граж-

данских служащих, которые находятся в их официальном подчине-

нии. Классическая доктрина дихотомии власти требует, чтобы в та-
ких ситуациях гражданские служащие отказывались от своих
предпочтений и лояльно выполняли указания политических началь-
ников. Однако аппаратчики отнюдь не всегда действуют подобным
образом, что было четко проиллюстрировано, например, в США де-

лом «ирангейт» (продажей оружия в Иран), в России (продажей
оружия в 1992 г. Дудаеву в Чечню).

2.

 Административное нормирование.

 Большая часть законов,

президентских указов, постановлений правительства и других феде-

88

ральных нормативных актов по необходимости составляется в об-
щих выражениях, их формулировки не могут предусмотреть всех кон-
кретных ситуаций. Поэтому многие административные учреждения
вынуждены давать собственное истолкование спущенных сверху норм
и правил их применения. Для этого они вырабатывают свои ведом-
ственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры,
установленные законодательной и исполнительной властями. Состав-
ляя эти правила (административные нормы), гражданские служащие
неизбежно становятся участниками процесса формирования и реа-
лизации политики. Чем более общие и широкие директивы получа-
ют гражданские служащие, тем более важными становятся ведом-
ственные нормы в определении государственной политики и тех мер,
которые непосредственно затрагивают население.

3.

 Служебная самодеятельность.

 Гражданские служащие приоб-

ретают значительные права в формировании и осуществлении поли-
тики в связи с той свободой, которую они должны иметь в осуществ-
лении ведомственных норм, а также законодательных актов, указов
исполнительной власти и решений судов. На этой основе граждан-
ская служба оказывается как бы «введенной в политику», т.е. в про-
цесс выработки и осуществления политики

1

.

На первый взгляд все эти обстоятельства вроде бы делают уста-

ревшей предложенную Вивьеном и Вильсоном дихотомию между
политикой и гражданской службой. Но тогда возникает проблема:
как можно совместить в современных условиях качественную поли-
тику и профессиональную гражданскую службу?

Решение данной проблемы состоит не в каких-то бесплодных

попытках оградить гражданских служащих от участия в формирова-
нии и реализации политики, а в том, чтобы обеспечить их ответ-
ственность за свои действия. Эта ответственность может и должна
реализоваться по следующим направлениям:

• надо отбирать и обучать гражданских служащих таким обра-

зом, чтобы они действовали в соответствии с профессиональными
стандартами и соблюдали профессиональный этический кодекс, ко-
торый нам следует как можно быстрее разработать и принять; как
считают некоторые авторы, в идеале «карьерные» гражданские слу-
жащие должны быть ответственными перед обществом в том же са-
мом смысле и по тем же причинам, что и судьи;

1

 См.:

 Граждан В.Д.

 Государственная служба как профессиональная дея-

тельность. Воронеж, 1997. С. 21-22.

89

• гражданские служащие должны быть подотчетны выборным

и назначаемым политическим должностным лицам и контролиру-
емыми ими;

ш

 надо также усилить контроль со стороны судов за деятель-

ностью гражданской службы, особенно по защите прав личности
и собственности от неправильных действий гражданских служащих;

• следует продумать и формы социального контроля за дея-

тельностью гражданских служащих, гражданское общество должно
иметь возможности для непосредственного воздействия на улучше-
ние качества гражданской службы.

Таким образом, большое количество «карьерных» гражданских

служащих, права, которыми они обладают, создали им огромное вли-

яние во всех современных политических системах, а их профессио-
нализация породила проблемы администрократии. Однако все это

не означает, что они подмяли под себя весь демократический про-
цесс и стали абсолютными и безраздельными властителями. Дихото-
мия между политикой и государственной службой не исчезла. Она
приобрела в современных условиях новое качественное состояние,
требует более высокого уровня государственного и социального кон-
троля. Существующие в демократических системах различные зако-
нодательные, административные и судебные методы контроля могут
определять и устанавливать четкие границы, которые гражданские
служащие могут или не могут переходить. Если те, кто осуществляет
этот контроль, будут действовать в соответствии с ожиданиями из-
бирателей, то гражданские служащие и впредь будут незаменимыми
помощниками демократической власти, а не хозяевами государства.

§ 4.5. Вопросы деполитизации и департизации

гражданской службы

Может ли гражданская служба (административная власть) в сфере

государственного управления быть деполитизированной? Очевидно,
что не может. Иначе она утратит свою политическую специфику
и будет ни на что не годна. В прошлом, до формирования граждан-
ского общества, подобные теории в условиях классового антагониз-

ма вполне очевидно были призваны оправдывать классовое согла-
сие. В настоящем, при сложившемся гражданском обществе в развитых
странах или складывающемся в постсоциалистических странах, эти
теории также деструктивны, поскольку объективно направлены на
дезорганизацию государственного управления.

90