Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федераль-

ный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Государственная гражданская служба России: Опыт и проблемы становле-

ния / под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005.

Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О систе-

ме государственной службы Российской Федерации» и Федераль-
ному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» / под общ. ред.

Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М., 2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» и законодательству о граждан-
ской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев и др. М.,
2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской

службе Российской Федерации» / под ред. Э.Г. Липатова, СЕ. Чанно-
ва. М., 2006.

Овсянко ДМ.

 Государственная служба Российской Федерации: учеб. посо-

бие. М„ 2005.

ГЛАВА 7

ДОЛЖНОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Ключевые

 должность; должность гражданской службы; катего-

понятия:

 рии; группы; квалификационные требования; реест-

ры; классные чины

Социальная деятельность людей чрезвычайно сложна и много-

образна. Объективной основой данного многообразия является мно-
гообразие человеческих потребностей, удовлетворение которых
ведет ко все большему разделению общественного труда, ко все боль-
шей его дифференциации и специализации. Конечным этапом
в процессе дифференциации и специализации общественного труда,
социальной деятельности в целом является формирование профес-
сиональных должностей. Гражданская служба как особая отрасль
профессиональной деятельности не составляет исключения. Здесь
также процесс дифференциации административного (аппаратного)

труда завершается образованием необходимых для деятельности го-
сударства административных должностей. Что они собой представ-
ляют?

§ 7.1. Характеристика должности гражданской службы

Понятие «должность» широко используется в юридической, со-

циологической и социально-психологической литературе. Вырабо-
тано довольно много определений этого понятия. Каждое из них от-
теняет специфику подхода того или иного автора к проблеме. Чаще
всего используются два таких подхода — деонтологический и роле-
вой. При

 деонтологическом подходе

 (гр.

 deon

 — долг и

 logos

 — учение;

учение о должном) должность определяется как совокупность тех
действий и операций, которые должен осуществлять человек на сво-
ем рабочем месте. При

 ролевом подходе

 (фр.

 role —

 мера влияния,

степень участия в чем-либо) должностью называется установленная
определенным образом социальная (служебная) мера влияния, кото-
рую должен исполнять человек в государственных органах, органи-

137

зациях, учреждениях и предприятиях. С содержательной стороны при
обоих подходах должность выступает как совокупность обязанно-
стей, прав и ответственности работника. Другими словами, между
этими двумя определениями имеет место чисто словесное различие.

По содержанию они тождественны.

Должность является исходным началом (первоосновой) органи-

зационной структуры любой социальной деятельности.

 Чтобы успешно

решать производственные или служебные задачи при достижении
поставленных целей, обычно и создаются должности, а затем на них
подбираются соответствующие работники. Специфика той или иной
отрасли социальной деятельности всегда реализуется в специфике
создаваемых для этих целей должностей, а также в их наборе и струк-
туре сорасположения. В конечном счете именно

 совокупность конк-

ретных профессиональных должностей образует реальную основу,

несущую конструкцию любой социальной организации.

 Именно под

должности с учетом их специфики оборудуются рабочие места, ко-
торые снабжаются определенными средствами производства, техни-
кой, технологическими ресурсами.

В государственном управлении встречаются обычно два поня-

тия для обозначения должностей работников: «государственная долж-
ность» и «должность государственной (гражданской) службы». Ка-
ково содержание этих понятий?

Понятие

 «государственная должность»,

 которое встречается

в Федеральных законах «О системе государственной службы Рос-
сийской Федерации» и «О государственной гражданской службе Рос-
сийской Федерации», используется в двух смыслах: 1) как название

для должностей политических руководителей, исполняющих полно-
мочия Российской Федерации и его органов, а также полномочия
субъектов Российской Федерации и их органов (по закону 1995 г.
они назывались государственными должностями категории «А»);

2) как общее название для всех должностей, которые введены в го-
сударственном управлении.

По поводу должностей политических руководителей в Федераль-

ном законе «О государственной гражданской службе РФ» в ст. 1 го-
ворится, что «государственные должности Российской Федерации и го-
сударственные должности субъектов Российской Федерации —
должности,устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными закона-
ми для непосредственного исполнения полномочий федеральных госу-

дарственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уста-

вами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения
полномочий государственных органов субъектов РФ». Стало быть,

138

это должности для

 «непосредственного исполнения полномочий»

 го-

сударства и его органов.

В данной статье, помимо понятия «государственная должность»,

введено еще одно понятие, имеющее частично синонимический ха-
рактер со вторым смыслом,— «представитель нанимателя». Каково
содержание этого понятия? В законе сказано: «представитель нани-
мателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее
государственную должность, либо представитель указанных руково-

дителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от име-

ни Российской Федерации или субъекта Российской Федерации».

Следовательно, непосредственным нанимателем федерального

государственного служащего является государство Российская Фе-
дерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ —
соответствующий субъект РФ, которые персонифицируются в лице
политических руководителей государственных органов. Но в опре-
делении перечислены два «представителя». Что касается первого
«представителя», то в определении сказано — это «руководитель го-
сударственного органа, лицо, замещающее государственную долж-
ность». А вот характер деятельности второго «представителя» разъяс-
няется лишь впоследствии, когда речь идет о комиссиях — конкурсной
(ст. 22), аттестационной (ст. 48), по урегулированию конфликта
интересов (ст. 19) и др. Здесь говорится, что представитель нанима-
теля или сам входит в состав этих комиссий «и (или)» назначает

«уполномоченных им гражданских служащих», которые рассматри-

ваются в качестве такого «представителя».

Одним словом, должности, которые занимают политические ру-

ководители, всячески маскируются, уводятся в «понятийную тень».
Для чего это делается? В классовом обществе — для того, чтобы скрыть
непосредственную связь и зависимость политических руководите-
лей от экономически господствующего класса. А у нас? Видимо, по
тем же причинам. История неокапитализма в России пока еще очень
непродолжительна (немногим более 15 лет), но и она свидетельству-
ет о несомненной связи большей части «новых русских» (олигархов)
с власть имущими.

Таким образом, принцип демократического устройства граждан-

ской службы и в новом законе проведен не до конца и не вполне
последовательно. В чем это выражается? В том, что здесь, правда,
несколько в завуалированной форме, но достаточно прозрачно про-
водится линия служения гражданского служащего не закону, а не-
посредственно вышестоящему начальнику, в основном, представите-
лю нанимателя. Именно по его усмотрению гражданский служащий,

139

совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен
к дисциплинарной ответственности или даже уволен (ст. 57).

При этом надо сказать, что гражданская служба (или админи-

стративная власть) в сфере государственного управления — это тоже
политическая власть только со своей спецификой. Она с необходи-
мостью выполняет политические функции государства. Но эти функ-
ции, естественно, отличны от функций политических руководите-
лей. Дифференциация этих функций пока в литературе не проведена.
Для целей научного анализа их вполне возможно разделить

 на пер-

вичные политические функции для политических руководителей
и вторичные политические функции для гражданских служащих (ад-

министративного аппарата).

 Следовательно, в структуре государ-

ственного управления участвуют первичная и вторичная политиче-
ские власти. В этом случае гражданские служащие будут исполнять
как раз вторичные политические функции для реализации первич-
ных политических решений, принятых политическими руководите-
лями государственных органов.

Кроме того, на обыденном уровне понятие «государственная долж-

ность» используется и как название для должностей государствен-
но-хозяйственного персонала, трудовая деятельность которых регу-
лируется законом о труде. В законе «О системе государственной
службы РФ» в п. 6 ст. 8 сказано: «В федеральном государственном
органе и государственном органе субъекта РФ могут быть преду-
смотрены должности, не являющиеся должностями государственной
службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие долж-
ности, регулируются законодательством РФ о труде».

Что можно сказать о должности государственной гражданской

службы?

Понятие «должность государственной (гражданской) службы»

различными авторами определяется достаточно одинаково. Напри-
мер, Ю.Н. Старилов считает, что она «является первоэлементом, «кир-
пичиком» государственной организации (администрации)... Это оз-
начает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое
занимает эту должность»

1

. Следовательно, должность гражданской

службы есть первоэлемент государственной организации (админи-
страции), которая замещается гражданским служащим.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, такая должность — это «простей-

шая ячейка государственного аппарата, предназначенная для одного

1

 Старилов Ю.Н.

 Государственная служба в Российской Федерации: Теоре-

тико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 119.

140