Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

ния: первые руководители исполнительных органов субъектов Фе-

дерации теперь напрямую подчиняются федеральному президенту,

а также подотчетны региональным законодательным органам. В свою
очередь, региональные отраслевые органы непосредственно подчи-
нены главам региональных исполнительных органов, а также теперь
федеральным отраслевым министерствам, службам и агентствам.
Согласно этим механизмам следует также законодательно руковод-
ство предполагаемых региональных гражданских служб соподчинить

руководству предполагаемой федеральной гражданской службы.

Для построения такой вертикали, помимо указанного соподчине-

ния, вероятно, следует ввести в федеральных и региональных органах
исполнительной власти должности руководителей органов исполни-
тельной власти по вопросам гражданской службы с подчиненными
им структурными подразделениями. Основной их обязанностью долж-
но быть обучение, подбор, расстановка и воспитание кадров граж-
данских служащих. Собственно, таким образом можно и решить вопрос
об органах управления гражданской службой.

Вероятно, аналогичные органы по управлению гражданской служ-

бой следует создать и при полномочных представителях президента
в семи федеральных округах для координации деятельности сопод-
чиненных региональных гражданских служб.

При этом рассмотренный выше принцип двойного подчинения

целесообразно адаптировать и к деятельности непосредственно госу-
дарственных органов (министерств и ведомств), для чего в каждом
из них учредить должности руководителей аппаратов. В результате
гражданский служащий должен будет подчиняться не только поли-
тическому, но и административному (аппаратному) руководителю,

что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью.

Уже говорилось, что в настоящее время лишь некоторые госу-

дарственные органы перешли на данный принцип двойного подчи-
нения, который на практике проявляет себя как оптимальный для
усиления надежности и устойчивости гражданской службы.

Дальше,

 весьма напряженный труд гражданских служащих в прош-

лом оплачивался достаточно скудно, а сейчас все еще вознаграждает-

ся очень недостаточно

 (табл. 4).

Таблица 4

Заработки по отраслям (в рублях)

Высокие зарплаты

Низкие зарплаты

Финансовая деятельность 28 094 Розничная и оптовая 7 828

торговля

186

Продолжение

Высокие зарплаты

Производство
нефтепродуктов

Добыча топливноэнергети-
ческих полезных ископаемых

Рыболовство, рыбоводство

Металлургическое

производство

Добыча полезных
ископаемых

Транспорт и связь

Электроэнергетика

Государственное управление

25

25

15

13

13

12

12

11

532

129

844

665

189

290

284

734

Низкие зарплаты

Здравоохранение,
социальные услуги

Обработка древесины

Образование

Производство кожи и обуви

Текстильное и швейное
производство

Сельское хозяйство

7

6

6

5

4

3

054

683

151

303

556

956

В результате все, что происходило на государственной службе

в последнее десятилетие XX и начала XXI вв., есть следствие именно
данного фактора: депрофессионализация государственной службы;
замена мужского контингента на женский; усиление бюрократизма
и формализма; рост коррупции и взяточничества; нарастающая смычка
государственных чиновников с криминалитетом (мафия). Стремле-
ние государства сэкономить на заработной плате государственных
служащих оборачивается колоссальными потерями. Выход из такого
положения только один — незамедлительное разовое повышение
заработной платы всем государственным служащим в 2—3 раза. Ре-
шение данной задачи представляется чрезвычайно важным и нетриви-
альным. В среднесрочной перспективе (3—5 лет) она должна по-
выситься не менее чем в 5 раз и быть достойным вознаграждением
за очень сложный и ответственный труд государственных служащих.

Очень нужна

 подготовка, переподготовка и повышение квалифи-

кации

 муниципальных служащих. Видимо, в федеральном государ-

ственном органе по управлению государственной службой следует
создать специальную структуру (департамент, управление), которая
бы взяла на себя данную функцию. Провести дифференциацию учеб-
ных заведений, в которых бы занимались муниципальные служащие,
работающие в селах; городах краевого, областного, республиканского
и окружного подчинения; а также в городах — субъектах Федерации.

Наконец, об

 институте публичной службы,

 которая должна объ-

единить все виды социальной службы: государственную службу с ее

187

тремя видами (гражданской, военной, правоохранительной), муни-
ципальную службу, а также предполагаемые службы — законодатель-
ную (представительную) и гуманитарную, объединяющую другие виды
интеллигенции (учителей, врачей, научных работников и др.)- Толь-
ко такое объединение сможет создать надежный аппарат государ-
ственно-социального управления в российском обществе.

Государственная гражданская служба

 на деле оказывается об-

служивающей структурой. Она

 сосредоточена обычно на выполнении

двуединой цели: с одной стороны — обеспечивает политическим руко-
водителям (представителям нанимателя) аппаратные услуги отно-
сительно информационных, организационных, технологических, доку-

ментационных, финансово-экономических, хозяйственных и др.

государственных функций; с другой

 —

 оказывает разнообразные ус-

луги населению (справки, выписки, регистрации, лицензирование, сер-

тификация, идентификация, маркирование и пр.).

Наряду с положительными моментами в рассматриваемом феде-

ральном законе, к сожалению, есть и определенные недостатки. Их
достаточно много, но главным среди них является вопрос о процеду-
рах зачисления гражданина на гражданскую службу. Для этого в за-
коне используются две вроде бы идентичных процедуры — акт о на-
значении и служебный контракт. Что они собою представляют?

§ 9.2. Информационные и организационные неувязки

федерального закона о гражданской службе

Принцип демократического устройства гражданской службы в но-

вом законе проведен не до конца и не вполне последовательно. В чем

это выражается? В том, что и здесь, правда, несколько в завуалиро-

ванной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служе-
ния гражданского служащего не закону, а непосредственно вышесто-

ящему начальнику, в основном представителю нанимателя. Именно
по его усмотрению гражданин или гражданский служащий могут быть
приняты на работу, а гражданский служащий, совершивший дисцип-
линарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной от-
ветственности или даже уволен (ст. 57).

Анализ технологии отбора лиц на гражданскую службу показы-

вает наличие в этом процессе ряда противоречий и нестыковок, ко-
торые программируют слабую работу кадровых служб и по большей
части неуспех данного социально-правового института. Гражданская
служба, ориентированная исключительно на отдельные государствен-
ные органы и зависящая от конкретных политических руководите-

188

лей, не может продуктивно исполнять свои функции. Она будет все-
цело определяться характером, вкусами и политическими пристра-
стиями руководителей этих государственных органов. Чтобы пре-
одолеть их политический субъективизм и волюнтаризм, необходимо
отбор лиц на гражданскую службу поручить федеральному или ре-
гиональным органам по управлению государственной службой, ко-
торые будут готовить, назначать, продвигать и увольнять граждан-
ских служащих.

Естественно, эти органы по управлению федеральной и регио-

нальной гражданскими службами, опираясь на соответствующее за-
конодательство, должны защищать гражданских служащих от всевла-
стия и субъективизма политических руководителей (представителей
нанимателя). Во всяком случае, пора уже положить конец антиобще-
ственным действиям политических руководителей (губернаторов, глав
регионов, президентов республик, министров, мэров городов и др.),
которые завоевав в политической борьбе государственные должно-
сти, основной упор в своей первоначальной деятельности сосредото-
чивают на «обновлении» (чистке) аппарата. Они разгоняют граж-

данских служащих (федеральных, региональных, городских, районных
и т.д.), совершенно не считаясь ни с их интересами, ни с интересами
проживающего населения, государства в целом.

В последние годы уже стало своеобразной аксиомой, дурным

тоном (примером), что со сменой политического руководителя ме-
няется на 40—70% (а иногда и больше) административный аппа-
рат, который по недоразумению рассматривается как «команда»
прежней власти. Но аппарат — это не «команда» и его не следует
разгонять со сменой политического руководителя. «Команда» может
в зависимости от тех или иных обстоятельств меняться, а аппарат
должен быть постоянным элементом государственного органа.

Дело в том, что с точки зрения законодателя (который, видимо,

выражает волю представителей нанимателя), во взаимодействии акта
о назначении на должность гражданской службы и служебным кон-
трактом, если дело касается отдельного государственного органа, при-
оритет получает акт (приказ) о назначении на должность (ст. 26
п. 1). Его, как известно, подписывает руководитель данного государ-
ственного органа, узурпируя тем самым право распоряжаться судь-
бой гражданского служащего. Очевидно, что управленческий аппа-
рат будет и дальше все также испытывать бессилие перед своими
политическими руководителями (представителями нанимателя).

В результате подобной «традиции» государственная служба за

время своего существования не смогла должным образом конститу-

189

ироваться, создать условия для формирования устойчивого админи-
стративного аппарата, надежного кадрового потенциала. Подготов-

ленные в правительственных академиях гражданские служащие, из-
за грубого и неуважительного к себе отношения представителей

нанимателя, по большей части уходят в коммерческие и предприни-
мательские сектора экономики.

Если говорить о нормализации дел в гражданской службе, то

взаимоотношения политического руководителя (представителя на-
нимателя) со своими гражданскими служащими должны быть опо-
средованы федеральным или региональными органами но управле-
нию гражданской службой. В этом случае политический руководитель
(представитель государственного нанимателя), при отсутствии ка-
ких-либо работников в возглавляемом им государственном органе,
должен обратиться в федеральный или региональный орган но уп-
равлению гражданской службой с ходатайством о направлении соот-
ветствующего работника.

Кадровая служба федерального или регионального органа прово-

дит соответствующий конкурс претендентов на заявленную должность.

Кадровые работники должны собрать с претендентов те сведения,
которые перечислены в п. 2. ст. 26. По итогам конкурса победившего
гражданина или гражданского служащего направляют в данный госу-

дарственный орган, который заключает с ним соответствующий слу-
жебный контракт. В подобной ситуации акт о назначении на долж-
ность гражданской службы совершенно не нужен и тогда снимается
противоречивая ситуация между актом о назначении

 и

 служебным

контрактом. И, самое главное, политические руководители (предста-
вители нанимателя) не смогут так произвольно и подчас по варвар-
ски обращаться с подготовленными кадрами гражданских служащих.

Судя по всему, в готовящиеся должностные реестры необходимо

как можно быстрее внести поправки, с тем чтобы должности руководи-
телей гражданских служб всех федеральных органов власти были
обязательно включены в состав

 работающих

 на постоянной основе.

Конечно, периодически меняющиеся политические руководители

должны иметь определенную возможность менять какое-то количество
гражданских служащих, формировать свои «команды». Но это не

 может

идти в ущерб основным задачам гражданской службы, стабильной
и надежной работе государства в целом. Поэтому в категорию «помощни-
ки (советники)» следует зачислять лишь тех специалистов, которые

действительно имеют «личностный» характер, напрямую зависят от
индивидуальных особенностей тех политических руководителей, де-
ятельность которых они призваны обеспечивать.

190