Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

ГЛАВА 2

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ

ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Ключевые

 приказная служба; статская служба; гражданская

понятия:

 служба; советская служба

Формирование относительно самостоятельной административ-

ной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно
восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV по прозвищу
«Грозный» (1547—1584 гг.). К этому времени территория страны при-
обрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн
человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на не-
большие княжеские владения, должна была уступить место новой
организации власти.

В это время механизм центральных органов государственного

управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавших
делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший
всю территорию страны. В центральных органах появились первые
общероссийские административные управленческие учреждения —

приказы,

 которые стали курировать отдельные отрасли управления

или порученные им территории.

§ 2.1. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв.

Окончательный переход к приказной системе государственного

управления связан с административной реформой Ивана IV, которая
приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало созда-
ние почти 20 функциональных и территориальных приказов. Поря-
док несения, например, воинской службы всеми землевладельцами
(как боярами, так и дворянам) определялся «Уложением о службе»,
принятым в 1555—1556 гг. На протяжении XVI—XVII вв. существо-
вало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разно-
временно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 прика-

31

зов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере
надобности. Основным стержнем системы государственного управ-
ления России на протяжении более чем 200 лет были три важней-
ших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный

1

.

Главной задачей

 Посольского приказа

 было осуществление реше-

ний верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней
политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломати-
ческих представительств за рубежом, а потому не имела и у себя со-
ответствующих миссий других государств. В связи с этим основным
содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу
русских посольств, а также прием и размещение иноземных посольств.
Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связан-
ные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников,
выкупом пленных и др.

Разрядный приказ

 имел военное назначение. «Разрядами» назы-

вались воинские соединения ратных людей с обозначением занима-
емых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составля-

лись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или
царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или де-
сятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых лю-
дей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей админи-
страций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для

многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей

землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог
повысить или понизить служащего в чине, увеличить или умень-
шить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, при-
каз выполняли многие функции но обороне, безопасности и внут-
ренним делам. На него ложились организация строительства
крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других
должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.

Поместный приказ

 был тесно связан с Разрядным приказом. Он

наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количе-
ством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разряд-
ный приказ. В его распоряжении находился весь государственный
земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого

дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые,
окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения
землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий

1

 См.: История государственного управления в России: учебник / под общ.

ред. Р.Г. Пихоя. М, 2002. С. 40.

32

престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось боль-
шой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созда-

ны специальные приказы: для стрельцов — Стрелецкий, для пушка-
рей — Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсе-
нал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая
изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов
составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдель-
ными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии.

Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась не-
податным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала

своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обес-
печение каждого из служащих. Деление управленческого персонала
на политических руководителей и приказных (государственных) слу-
жащих в это время еще не существовало. Многие приказные служа-
щие занимали должности и политических руководителей.

Какова иерархия чиновных должностей на приказной (государ-

ственной) службе в XVI—XVII вв.?

Высшим звеном приказной бюрократии были

 «думные дьяки».

Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сиде-
нии» государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего

ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные
дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями дум-
ных дьяков были их «товарищи» (вторые дьяки, т.е. помощники).

Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число кото-
рых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизвод-

ства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — цен-
тров областей («земель»).

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во

главе приказа, называли «судьями», т.е. лицами, кто имел право прини-
мать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки

данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судеб-

ные функций.

Под началом дьяков находились

 подьячие.

 Они делились на три

группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые подьячие вместе
с дьяком руководили составлением документов, средние — непосред-
ственно составляли текст документов, наводили справки в архивах
своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую
работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк
или старший подьячий.

2 Государственная гражданская служба

3 3

Подобный порядок существовал не только в центральных при-

казах, но и в местных правительственны учреждениях, ведавших уп-
равлением городов и уездов — в «приказных» и «судных» избах, а так-
же в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих
в областном управлении и небольших городах было необычайно ве-

лико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы,

менялись в городах через один — три года. Приказные служащие до-
статочно прочно занимали свои должности, и потому работали до-
статочно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе
всех административных дел и фактически являлись основными ис-
полнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также

 приставы

и

 сторожа.

 Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали ино-

странных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом
же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, рас-
писывавшие золотом и краской грамоты.

В 1693 г. в 36 приказах было 2739 приказных служащих. В конце

XVII в. в городах («местах») российского государства действовало
302 приказных избы, в которых служило 1918 человек. В общей слож-
ности численность «служилых людей» центрального и местного госу-

дарственного аппарата составляла около 5—7 тыс. человек. Неукосни-
тельным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой
дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось
системой морального и материального поощрения и продвижением
по служебной лестнице.

Работа и поведение приказных служащих должны были соот-

ветствовать требованиям

 присяги,

 приносимой ими при вступлении

в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на
верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать
конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохра-
нять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать докумен-

тов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не
иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по
не дружбе никому не мстить»), внимательным к людям («челобит-
чиков не волочить») и т.д.

В период комплектования и особенно регулирования состава

приказов проводились своеобразные аттестации —

 «разборы»

 с ча-

стыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональ-
ная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по
возрасту или родовитости решалась судьба каждого. Разборы прово-

34

дились наиболее компетентными дьяками и были действенным спо-
собом улучшения состава приказов

1

.

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой,

эффективной и одновременно простой и удобной.

 Над всем царил

обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко раз-
бирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности
числа приказов состояла суть приказного строя — текучего, изменя-
ющегося, приспосабливающегося к различным историческим усло-
виям и в то же время неизменного.

Все приказы делились на три большие группы:

 приказы общего-

сударственной компетенции, дворцовые и патриаршие.

 Первая группа

приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению
российским государством. Она являлась самой многочисленной
и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVI—

XVII вв. отношения между приказами не регулировались каким-то
определенным законом. На практике вырабатывались приемы сно-

шений между приказами, которым традиционно следовали приказ-
ные служащие.

Централизация и систематизация приказного управления ока-

зывалась невозможной потому, что в основе образования и функци-
онирования приказной системы лежали такие принципы, которые не
позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления.
Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось
с распылением однородных, идентичных дел между несколькими при-
казами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу.
Например, Посольский приказ занимался не только внешней поли-
тикой, но и массой других дел: заведовал почтой, делами донских
казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначе-
нием приказных людей и т.д.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были

включены в структуру служилого сословия российского общества,
пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе
с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С од-
ной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю,
в основном военную. С другой стороны, специальными приписями
их служба определялась как работа в государственных органах и уч-
реждениях.

1

 См.: История государственного управления в России: учебник / под общ.

ред. Р.Г. Пихои. М., 2002. С. 45.

35