Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Рис. 8. Структура федеральной гражданской службы

(в финансовых органах аппараты пока не отнесены к гражданской

службе; пунктирные линии означают полугосударственный

характер этих структур)

ней и ветвей власти как составных частях единой гражданской службы
страны.

§ 12.2. Гражданская служба

федеральной законодательной власти

Гражданская служба федеральной законодательной власти яв-

ляется одной из четырех первичных подсистем и состоит из деятель-

ности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерально-

251

го Собрания — аппарата Совета Федерации и аппарата Государствен-
ной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регла-
ментировано Конституцией РФ и федеральными законами, то взаимо-

действие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных

актах не оговорено. Каждый из этих аппаратов действует по своему
усмотрению, сообразуясь лишь с интересами соответствующих па-

лат. Хотя формально Совет Федерации считается верхней палатой,
а Государственная Дума — нижней палатой Федерального Собрания,

на отношениях между аппаратами этих двух палат данное обстоя-
тельство никак не отражается (табл. 6).

Обычно выделяют четыре типа управления парламентским ап-

паратом: 1) централизованный; 2) частично централизованный; 3) ча-
стично децентрализованный и 4) децентрализованный

1

. Аппарат Фе-

дерального Собрания РФ, вполне очевидно, относится ко второму
типу. Он может быть охарактеризован как частично централизован-
ный, поскольку в нем имеются два независимых аппарата (на каж-
дую из палат), которые возглавляются своими руководителями. Ес-
тественно, в построении этих аппаратов есть своя специфика,
связанная непосредственно с функциональной спецификой соответ-
ствующих палат Федерального Собрания.

Таблица 6

Состав кадров федеральной государственной гражданской службы

по полу, категориям должностей, ветвям власти и уровням управления

(на 1 января 2005 г.)

Всего

эаботников,

чел.

К

всего

итогу,

в том

муж-

чины

%

числе

жен-

щины

От общей

численности, %

муж-

чины

жен-

щины

Федеральные органы законодательной власти

Государственные

должности Российской

Федерации и должности
федеральной граждан-
ской службы, всего

4 077 100 100 100 50,2 49,8

Государственные

должности Российской
Федерации

624 15,3 27,8 2,7 91,3 8,7

Должности государствен- 3 453 84,7 72,2 97,3 42,8 57,2

ной гражданской службы,
всего

1

 См.: Власть. 1996. № 8. С. 35-36.

252

Продолжение

в том числе:
руководители
помощники (советники)
специалисты
обеспечивающие
специалисты

Всего

работников,

чел.

319

1 197

793

1 144

К

всего

7,8

29,4
19,5

28,1

итогу,

в том

муж-
чины

11,4

29,5

15,6
15,6

%

числе

жен-

щины

4,2

29,2
23,3
40,7

От общей

численности, %

муж-
чины

73,4
50,5
40,4
27,9

жен-

щины

26,6
49,5
59,6
72,1

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы функци-

онируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты
подчиняются, прежде всего, тем руководителям Совета Федерации
и Государственной Думы, которых они обслуживают, а затем — руко-
водителям аппаратов палат. Центральный управленческий аппарат
подчиняется руководителям Совета Федерации и Государственной
Думы, а также руководству аппарата. Аппараты комитетов и комис-
сий подчиняются руководству комитетов и комиссий, а затем и ру-
ководству аппаратов палат. Стало быть, объединяющую, интегриру-
ющую функцию в структуре гражданской службы Федерального
Собрания выполняют руководители двух центральных аппаратов.

В целом структура гражданской службы Совета Федерации

и Государственной Думы представляется достаточно системной. Вы-
зывает сомнение большая численность комитетов, недостаточная со-
стыкованность аппаратных структур между собой. Создается впечат-

ление, что аппараты Федерального Собрания не до конца проработаны
концептуально и функционально.

Как видим, гражданские службы двух палат Федерального Со-

брания, будучи управленческими структурами высшего законодатель-
ного органа России, функционируют в значительной мере автоном-
но. Их деятельность согласовывается только с руководителями палат
и ими же координируется. Руководство аппаратов палат испытывает
в данной ситуации определенные трудности и неудобства, посколь-
ку вынуждены «вариться в собственном соку».

Все это говорит о том, что гражданская служба федеральной за-

конодательной власти постепенно должна сложиться в особую уп-

равленческую подсистему, которая также, во-первых, будет иметь ко-
ординационный характер, во-вторых, основным регулятором в ней
будет комплекс специальных нормативных актов.

Несомненно, на работу аппарата Федерального Собрания оказы-

вают подчас негативное влияние некоторые политические руководи-

253

тели и, в частности, депутаты. К сожалению, россияне пока не выра-
ботали критериев для выбора нужных и полезных парламентариев.

За прошедшие годы в их число, в особенности, в Государственную

Думу, попадали самовлюбленные политиканы, которые были готовы

подраться с коллегами перед телекамерами, потаскать женщин за
волосы, прогулять заседания Думы, не сковывали себя какими-либо
нравственными нормами. После окончания депутатского срока они

обычно не отдавали государственные квартиры и не возвращались
в свои регионы. Отдельные спокойные и работящие народны избран-
ники в депутатском корпусе воспринимались скорее как исключение.

По данным ВЦИОМ в 2000 г. уровень неодобрения населением

деятельности Государственной Думы достигал 58%, одобрения — всего

26%, а в 2006 г. он еще поднялся — неодобрения 64%, а одобрения
21%. Когда в одном из исследований речь зашла о возможности со
временем трансформировать Россию из президентской республики
в парламентскую, против высказались 67% опрошенных, а поддер-
жали идею только 10%

1

.

Чтобы ни говорили сегодняшние думские руководители, тради-

ция парламентаризма в России еще не создана. Есть лишь образ или
даже неявный «призрак» парламентаризма. Общим в истории доре-
волюционной и современной Думы является то, что они действуют
в условиях недооценки избирателями важности и самоценности за-
конодательной власти, неуважения к самому труду законотворчества.
Сами депутаты часто не видят высокой цели своего пребывания в пар-
ламенте, относятся к нему как к кратковременному этапу своей ка-
рьеры, способ завязать нужные знакомства и связи, подготовку к дру-
гой, более статусной должности.

Но ведь положение депутата предполагает не эпатажные выход-

ки, популизм или беззастенчивое лоббирование финансовых интере-
сов своих родственников и бизнес-партнеров, а кропотливую, скру-
пулезную, даже нудную работу по изучению предмета законопроекта,
области, в которой он будет реализовываться, практики его исполне-
ния. Таких думцев мы знаем пока совсем немного.

В настоящее время создание законов играет основную, базовую,

но не определяющую роль в правовой информатизации общества.
Для того чтобы «хозяйствующие субъекты» и прочие «юридические

лица» смогли воспользоваться юридическими нормами, нужна осо-

бая система правовой информации. Государственные организации
оказались уже не в состоянии удовлетворить этот спрос — ни коли-

1

 См.: Российская газета. 2006. 27 апр.

254

чественно, ни качественно, отдавая этот участок негосударственным

структурам. Не только в России, но и в других странах именно не-
государственные компании играют определяющую роль в правовой
информатизации. Причины этого — в организационной гибкости,
в возможностях привлечения специалистов по разработке и совер-
шенствованию программных технологий и, наконец, в развитии сбы-
товых и сервисных структур.

Действительно, в конце 80-х гг. отлаженных технологий распро-

странения правовой информации в России еще не было, а существо-
вавшие разработки имели те или иные ограничения. Решение было
найдено только в начале 90-х гг. Именно тогда в научно-производ-
ственном объединении «Вычислительная математика и информатика
(НПО «ВМИ») были разработаны и реализованы принципиальные
идеи построения сервисных структур для обслуживания справочных
правовых систем у сотен тысяч пользователей. Эти идеи фактически
и создали целую информационную отрасль, в основе которой лежат
справочные правовые системы (СПС).

В числе систем, созданных государственными предприятиями

для обеспечения некоторых задач правовой информатизации для го-
сударственных ведомств, прежде всего, следует назвать: «Эталон»

(НЦПИ при Министерстве юстиции РФ) и «Система» (НТЦ «Систе-
ма» при ФАПСИ).

Кроме того, на российском рынке представлены частные СПС:

«Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс», ЮСИС (фирма «Интра-

лекс»), «Референт» (ЗАО «Референт-Сервис»), «Ваше право» и «Юрист-
консульт» (фирма «Информационные системы и технологии»), сис-
тема «Энциклопедия российского права» (Ассоциация развития
банковских технологий) и некоторые другие

1

.

Таким образом, в нашей стране за короткий срок возникла и успешно

развивается новая отрасль интеллектуального производства. По не-
которым оценкам, в отрасли работает около 20 000 специалистов
и обслуживается более 250 000 компаний-клиентов. Реальный дос-
туп к справочным правовым системам получили более полумиллио-
на пользователей. Это одна из немногих высокотехнологичных от-
раслей в России, которая была создана за последние 15 лет
практически с нуля и в которой представлены исключительно россий-

ские компании. Проделан путь от простейших электронных архивов

до сложнейших аналитических систем, во многом превосходящих ана-
логичные зарубежные разработки.

См.: Российская газета. 2005. 6 сент.

255