Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

§ 12.3. Гражданская служба
федеральной исполнительной власти

Среди центрально-федеральных подсистем гражданской служ-

бы особую значимость по своей роли имеет гражданская служба ис-
полнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим
среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом.
По численности он составляет 79,3% от всего количества федераль-
ных гражданских служащих (табл. 7).

Таблица 7

Состав кадров федеральной государственной гражданской службы

по полу, категориям должностей, ветвям власти и уровням управления

(на 1 января 2005 г.)

Государственные

должности Российской

Федерации и должности
федеральной граждан-
ской службы, всего

26 745

Всего

работников,

человек

К

всего

итогу,

в том

муж-
чины

Федеральные органы исполнительной

Государственные

должности Российской

Федерации и должности
федеральной граждан-
ской службы, всего

Государственные

должности Российской

Федерации

Должности государствен-

ной гражданской службы,
всего

в том числе:
руководители
помощники (советники)
специалисты
обеспечивающие
специалисты

405 196 100

17 —

405 179 100

66 111 16,3

775 0,2

281 735 69,5

56 558 14,0

100

0,0

100

21,4

0,3

66,1
12,2

%

числе

жен-

щины

От общей

численности, %

муж-
чины

власти

100

—

100

14,2

0,1

71,0
14,7

29,2

100

29,2

38,3
47,0
27,7
25,6

жен-

щины

70,8

—

70,8

61,7
53,0
72,3
74,4

на федеральном уровне

100 100 100 41,1 58,9

Государственные

должности Российской
Федерации

17

0,1

0,2 —

100 —

256

Продолжение

Должности государствен-

ной гражданской службы,
всего
в том числе:
руководители
помощники (советники)
специалисты
обеспечивающие

специалисты

Всего

работников,

человек

26 728

5 684

207

15 556

5 281

К

всего

99,9

21,3

0,8

58,2
19,7

итогу,

в том

муж-
чины

99,8

33,7

1,6

52,9
11,7

%

числе

жен-

щины

100

12,6

0,2

61,8

25,4

От общей

численности, %

муж-
чины

41,1

65,2
82,6
37,4
24,3

жен-

щины

58,9

34,8

17,4

62,6
75,7

на региональном уровне

Государственные

должности Российской
Федерации и должности
федеральной граждан-
ской службы, всего

Должности государствен-

ной гражданской службы,
всего
в том числе:
руководители
помощники (советники)
специалисты
обеспечивающие

специалисты

378

 451

378 451

60 427

568

266 179

51 277

100

100

16,0

0,2

70,3
13,5

100

100

20,1

0,2

67,4

12,3

100

100

14,3

0,1

71,5
14,1

28,4

28,4

35,8
34,0
27,2
25,7

71,6

71,6

64,2
66,0
72,8
74,3

Во-вторых, это единственная ветвь федеральной гражданской

службы, в которой просматривается субординационный характер.
Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между со-
бой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Прези-

дента. Затем слабо подчиненная ей гражданская служба Правитель-
ства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские
службы федеральных министерств и ведомств, которые теперь со-
вершенно определенно подчиняются не только гражданской службе
правительства, но и государственной службе президента. При этом
федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет
в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных ор-
ганов управления различных министерств и ведомств. Стало быть,
между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы

9 Государственная гражданская служба

2 5 7

действует хотя и весьма ограниченная, в чем-то несовершенная, но
властная вертикаль.

Наконец, в-третьих, данная ветвь гражданской службы более дру-

гих обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь до-
статочно занормированы, хотя многие вопросы еще регулируются
старыми аппаратными традициями и волей непосредственных руко-
водителей.

Итак, высшим уровнем гражданской службы федеральной ис-

полнительной власти является гражданская служба, осуществляемая
в рамках административных структур Президента. Она имеет доста-
точно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной
гражданской службы (что затрудняет ее формализацию — составле-
ние наглядной схемы). Это — наиболее меняющаяся и все еще нахо-
дящаяся в процессе организационного поиска гражданская служба.

Администрация Президента формируется на основании пункта «и»

ст. 83 Конституции РФ и является структурным подразделением,
обеспечивающим деятельность Президента. В соответствии с про-
веденной в марте 2004 г. реорганизацией в ее составе насчитывается

18 управлений. В их числе аппарат Совета безопасности РФ, аппарат

полномочных представителей Президента РФ в федеральных окру-
гах, аппарат советников, государственно-правовое управление, кан-
целярия, контрольное управление, реферантура, секретариат руково-
дителя Администрации, управление по внешней политике, управление
по внутренней политике, управление по кадровым вопросам и госу-
дарственным наградам, управление по вопросам государственной
службы, управление по обеспечению конституционных прав граж-
дан, управление информационного и документационного обеспече-
ния, управление по работе с обращениями граждан, управление пресс-
службы и информации, протокольно-организационное управление,
экспертное управление.

Второй уровень гражданской службы федеральной исполнитель-

ной власти составляет гражданская служба Правительства. Она за-
нимает промежуточное положение между гражданской службой Пре-
зидента и гражданскими службами министерств и ведомств. Вместе
с тем, как уже говорилось, это особая подсистема, во-первых, в струк-
туре гражданской службы федеральной исполнительной власти, а во-
вторых, в структуре всей федеральной гражданской службы.

Третий уровень федеральной гражданской службы исполнитель-

ной власти образуют гражданские службы министерств и ведомств
(служб и агентств). Они чрезвычайно разнообразны по своему со-
держанию и социальному назначению.

258

Анализ деятельности федеральных министерств и ведомств сви-

детельствует, что здесь сложились в основном не вполне рациональ-
ные и недостаточно стабильные гражданские службы. Дело в том, что
в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов
напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, кото-
рые довольно часто меняются. Со сменой первых руководителей, как
обычно, меняются их заместители. Последние, в свою очередь, меня-
ют руководителей курируемых ими подразделений. А новые руково-
дители подразделений «обновляют» состав своих подчиненных. По-
добные, достаточно массовые, «обновления», конечно, негативно
сказываются на профессионализме и компетентности гражданских
служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ве-
домств.

Решение этой проблемы возможно только за счет повышения

правовой и административной стабильности гражданских служб фе-
деральных министерств и ведомств. Если попытаться опереться на
зарубежный и некоторый отечественный опыт, то во всех федераль-
ных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должно-
сти руководителей аппаратов (что сделано уже довольно последова-
тельно в Администрации Президента, аппаратах Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства, в некоторых министерствах
и ведомствах). Наделить их статусом высших должностей граждан-
ской службы, замещаемых на постоянной основе. И главное — сде-

лать замещающих эти должности лиц ответственными за професси-
онализм и компетентность подчиненных им управленческих
аппаратов. При таком порядке министры, руководители ведомств

будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться,
выполняя свою основную функцию хранителей и поборников управ-

ленческой эффективности гражданских служб соответствующих
министерств и ведомств.

Каковы функции федеральной гражданской службы? Большая

часть государственных служб федеральных органов государственной
власти осуществляет свою деятельность в настоящее время на осно-
ве нормативно закрепленных положений или регламентов, в кото-
рых данная проблема получила определенное решение. И это, конеч-
но, положительно сказывается на результатах данной деятельности.

Если же исходить из сущности и социальной роли федеральной

гражданской службы как административной деятельности, то ее функ-
ции, в основном детерминируются теми государственными органа-
ми, в рамках которых действуют. И, в частности, в Указе Президента

РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной

259

власти» (2004 г.) в п. 2 выделяется пять таких функций: принятие
нормативных правовых актов; контроль и надзор; правоприменитель-
ные; управление государственным имуществом; оказание государствен-
ных услуг. Более обстоятельно они выглядят следующим образом:

а) под функциями по

 принятию нормативных правовых актов

понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов для
исполнения органами государственной власти, органами местного са-
моуправления, их должностными лицами, юридическими лицами
и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопреде-
ленный круг лиц;

б) под функциями по

 контролю и надзору

 понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнени-

ем органами государственной власти, органами местного самоуправле-
ния, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными
законами, федеральными законами и другими нормативными право-
выми актами общеобязательных правил поведения,

• выдача органами государственной власти, органами местно-

го самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицен-
зий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) кон-
кретных действий юридическим лицам и гражданам,

• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также из-

дание индивидуальных правовых актов;

в) под

 правоприменительными

 функциями понимается издание

индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регист-
ров и кадастров;

г) под функциями по

 управлению государственным имуществом

понимается осуществление полномочий собственника в отношении
федерального имущества, в том числе переданного федеральным го-
сударственным унитарным предприятиям, федеральным казенным
предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным
федеральному агентству, а также управление находящимися в феде-
ральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по

 оказанию государственных услуг

 понима-

ется осуществление федеральными органами исполнительной вла-
сти услуг, имеющих исключительно общественную значимость и ока-
зываемых на установленных федеральным законодательством
условиях неопределенному кругу лиц.

Следовательно,

 федеральные министерства

 осуществляют функ-

ции по принятию нормативных правовых актов для исполнения орга-

260