Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

дел, которые можно отнести в разряд административных. Причем

граждане выигрывают до 65% этих дел, а могли бы и больше. Поэто-
му для решения споров между гражданами и властью нужна специ-
альная процедура, защищающая в первую очередь граждан.

В субъектах РФ имеются все четыре структуры федеральной

судебной власти, которые должны координировать свою работу с ор-
ганами власти субъектов РФ.

§ 12.5. Другие федеральные государственные органы

На федеральном уровне постепенно складывается группа госу-

дарственных органов, которые не могут быть включены в три тради-
ционные ветви власти (законодательную, исполнительную и судеб-
ную). Эти органы обычно относят к «иным (другим) органам власти».

В них также имеется гражданская служба. В настоящее время сюда

относят прежде всего Центральную избирательную комиссию и Счет-
ную палату, а также финансовые органы — Центральный банк и три
накопительных фонда.

Поскольку Центральная избирательная комиссия формируется

на паритетных началах президентом и Федеральным Собранием,
а Счетная палата — двумя палатами Федерального Собрания, их граж-
данские службы никакой ветви власти не подчинены и существуют
сами по себе (табл. 9).

Таблица 9

Состав кадров федеральной государственной гражданской службы

по полу, категориям должностей, ветвям власти и уровням управления

(на 1 января 2005 г.)

Всего

работников,

чел.

К

всего

итогу,

в том

муж-

чины

%

числе

жен-

щины

От общей

численности, %

муж-
чины

жен-

щины

Другие федеральные государственные органы

Государственные

должности Российской

Федерации и должности

федеральной граждан-
ской службы, всего

1 470

100 100

100

46,8 53,2

Государственные

должности Российской

Федерации

30

2,0 3,6

0,6 83,3 16,7

266

Продолжение

Должности государствен-
ной гражданской службы,

всего
в том числе:
руководители
помощники (советники)

специалисты
обеспечивающие
специалисты

Всего

работников,

чел.

1 440

340

24

967

109

К

всего

98,0

23,1

1,6

65,8

7,4

итогу,

в том

муж-

чины

96,4

33,6

2,8

56,5

3,5

%

числе

жен-

щины

99,4

13,9

0,6

73,9

10,9

От общей

численности, %

муж-

чины

46,0

67,9
79,2
40,2
22,0

жен-

щины

54,0

32,1
20,8
59,8
78,0

При этом если в первых двух государственных органах (Цент-

ральной избирательной комиссии и Счетной палате) гражданские
службы имеются, то в финансовых органах их по непонятным при-
чинам все еще нет. Хотя эти органы, во-первых, государственные,
а во-вторых, также имеют достаточно большие административные ап-
параты. Что мешает узаконить гражданскую службу? Ведь граждан-
ский орган без гражданской службы — это в принципе уже и не го-
сударственный орган.

В субъектах РФ также создаются свои избирательные комиссии

и счетные палаты, но они неподотчетны аналогичным федеральным
структурам.

§ 12.6. Проблемы совершенствования

федеральной гражданской службы

Основной проблемой развития законодательства о гражданской

службе является медлительность в разработке и принятии федераль-
ных законов и иных нормативных правовых актов. Это прежде всего
касается норм, направленных на укрепление единства гражданской
службы в федеральных и региональных государственных органах.
Здесь негативно сказывается:

• отсутствие единого Сводного реестра государственных (граж-

данских) служащих РФ (п. 5 ст. 15 Федерального закона «О системе
государственной службы РФ» и п. 4 ст. 43 Федерального закона

«О государственной гражданской службе РФ»);

• отсутствие единого управления гражданской службой на уров-

не Федерации и на уровне субъектов Федерации;

267

• неурегулированность порядка присвоения и сохранения ква-

лификационных классных чинов гражданских и муниципальных слу-
жащих;

• недостаток подзаконных актов, конкретизирующих общие

нормы Федерального закона «О государственной гражданской службы

РФ», касающиеся единой карьеры гражданских и муниципальных

служащих;

• отсутствие правил поведения, отвечающего статусу граждан-

ского служащего (чиновника);

• недостаточная мотивация эффективной работы на должно-

стях гражданской службы;

• ведомственность в организации федеральной гражданской

службы (уровне затрат, профессиональных требований к граждан-
ским служащим, их карьере, конкурсам, аттестации, квалификаци-
онным экзаменам)

1

.

Анализ структуры федеральной гражданской службы показыва-

ет ее некоторую бессистемность, неупорядоченность. Конечно, про-
цесс создания единой и надежно функционирующей федеральной
государственной службы — дело достаточно сложное и трудоемкое.
Оно требует квалифицированной проработки как общей концепции
всей системы, так и концепции составляющих ее подсистем. Вполне
естественно, что в этом деле есть определенные недоработки и упу-
щения.

Гражданские службы федеральных органов по уровню системно-

сти можно условно разбить на три группы: удовлетворительно систем-
ные, слабосистемные и плохосистемные. В группу удовлетворитель-
но системных можно включить гражданские службы Администрации
Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правитель-
ства, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты. В пользу
данного вывода говорит то, что они достаточно централизованы и си-
стематизированы. Входящие в них подразделения имеют обычно
двойное подчинение — политическому руководству и руководству
аппаратов, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью.

В группу слабосистемных можно включить гражданскую служ-

бу Конституционного суда. В этом федеральном органе часть под-
разделений объединены в центральный секретариат. Он также цен-
трализован, систематизирован и имеет двойное подчинение. Но наряду

1

 См.:

 Южаков В.Н.

 Законодательство о государственной службе: коллизии

федерализма // Законодательные (представительные) органы власти субъектов

РФ. Практика. Мнение. Проблемы. Инф.-мет. бюлл. Вып. 2 (28). М., 2004.

268

с этим в Конституционном суде имеется и другая часть подразделе-
ний, которые функционируют автономно и подчиняются только пер-
вому руководителю. При этом в автономные выделены в основном
хозяйственные подразделения.

Наконец, в группу плохо системных, видимо, следует включить

гражданские службы большинства федеральных министерств и ве-

домств, двух федеральных судов — Верховного и Высшего арбит-
ражного, а также Генеральной прокуратуры. Здесь все подразделе-
ния имеют автономный характер, подчиняются только политическому
руководству данных органов.

Поэтому одной из первостепенных задач в деле повышения на-

дежности и эффективности гражданских служб значительной части

федеральных органов государственной власти является их структур-
ная систематизация. С этой целью необходимо аппараты всех феде-

ральных органов сделать более субординированными, т.е. подчинить
каждый единому административному руководству. Только таким
образом в них можно создать механизмы двойного подчинения (по-

литическим и административным руководителям), которые прояв-
ляют себя на практике как оптимальные. Подобная мера нужна для
усиления надежности и устойчивости данных гражданских служб.

Выводы

• Федеральная гражданская служба — это профессиональная

административная (аппаратная) деятельность гражданских служащих
по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федераль-
ных государственных органов.

• Особенности системы федеральной гражданской службы:

имеет координационный характер; регулируется нормативными пра-
вовыми актами; абсолютное большинство в ней занимают женщины.

• Структура федеральной гражданской службы имеет два уров-

ня подсистем — центрально-федеральный и федерально-региональ-
ный. Первый уровень (или центрально-федеральный) образуют го-
сударственные службы четырех ветвей федеральной государственной
власти. Он возникает под влиянием дифференциации этих четырех
властей на определенные федеральные органы. Второй уровень (или
федерально-региональный) образуется в регионах (субъектах Феде-
рации), где многие федеральные органы исполнительной и судебной
власти создают свои дочерние органы.

• Аппарат Федерального Собрания может быть охарактеризо-

ван как частично централизованный, поскольку в нем имеется два

269

независимых аппарата (на каждую из палат), которые возглавляют-
ся своими руководителями. Естественно, в построении этих аппара-
тов есть своя специфика, связанная непосредственно с функциональ-
ной спецификой соответствующих палат Федерального Собрания.

• Федеральная гражданская служба имеет два уровня подсис-

тем: центрально-федеральную и федерально-региональную.

• В центрально-федеральной подсистеме особую значимость

по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти:

1) она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной

власти управленческим аппаратом; 2) это единственная ветвь феде-
ральной гражданской службы, в которой просматривается суборди-
национный характер; 3) данная структура гражданской службы бо-
лее других обеспечена нормативными актами. Здесь имеется три
в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший
уровень составляет гражданская служба Президента. Затем слабо
подчиненная ей гражданская служба Правительства. Нижнюю сту-
пеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федераль-
ных министерств и ведомств (куда входят службы и агентства).

• Наиболее уязвимым местом гражданской службы федераль-

ной исполнительной власти как особой подсистемы является разоб-
щенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответ-
ственность за принимаемые решения. Наибольшая несогласованность
как раньше, так и теперь просматривается во взаимоотношениях между
аппаратами Президента, с одной стороны, и аппаратами Правитель-
ства, его министерств и ведомств — с другой. Чтобы преодолеть дан-
ный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской
службы федеральной исполнительной власти сделать единой и до-
статочно субординированной управленческой подсистемой, которая
бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм.
И сделать это можно главным образом за счет создания «федераль-
ного государственного органа по управлению государственной служ-
бой» (ст. 19, п. 5).

Контрольные вопросы

1. Каково определение федеральной гражданской службы?

2. Что представляет собой система федеральной

 государственной

службы? Какие подсистемы она имеет?

3. Каковы особенности системы федеральной государственной

службы?

270