Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

нений в законодательство, регулирующее взаимоотношения федераль-
ного центра, регионов, местного самоуправления — все это позволило
снять непосредственную угрозу управляемости и развала России.

Однако жизнь показала, что сделанного недостаточно. Ведь иные

губернаторы и республиканские президенты по-прежнему позволя-
ют себе не считаться с федеральными и региональными законами,
игнорируют нужды регионов, населения, работают подчас спустя
рукава, и при этом ни у центра, ни у избирателей нет безотказных
рычагов влияния на их деятельность. Президентский контроль не-
сколько улучшил ситуацию, но не намного. Сохранять и дальше та-
кое положение, тем более в нынешней сложной обстановке, просто
опасно. Исполнительная власть должна стать более эффективной.

Несмотря на то, что в настоящее время центральная власть до-

статочно сильна, а регионы не рискуют демонстрировать былую фрон-
ду, в провинции то и дело происходят попытки воздвигнуть местные
барьеры на пути товаров из соседних областей или, того хуже, пере-
вести деление на «своих» и «чужих» в конфессиональной или этни-
ческой сферах. Все это, безусловно, требует не замалчивания, а на-
оборот — внятной реакции со стороны федеральной власти.

До развала России сейчас все-таки далеко, хотя примерно

в 40 субъектах Федерации практика строительства барьеров и «при-
крывания границ» по-прежнему имеет место. Федеральные органы
в регионах вполне в состоянии не подпадать в зависимость от вла-
стей этих территорий и контролировать ситуацию. Однако в ряде
случаев центр демонстрирует либо отсутствие внятной политики, либо
предпочитает «подкормить и приручить» один из кланов местной
элиты. Нередко региональные власти намеренно разжигают сепара-
тистские настроения в своих политических целях.

Говоря о порядке избрания глав регионов, не следует отвлекаться

от хозяйственно-экономической проблематики. Олигархический ре-
жим, созданный Ельциным и его окружением, не изменился от по-
следующего весьма вялого «равноудаления» образца конца 1990-х гг.
Диктат корпораций почти задавил инициативы по реформе налого-
вой системы, которая не позволила должным образом взрастить мел-
ких и средних собственников. Этот же диктат в той или иной форме
до сих пор сохраняется, хотя и в несравненно меньших объемах.
Подобно тому, как советская номенклатура была заинтересована
в брежневской «нормализации», так ельцинская олигархия заинтере-
сована в унылой «стабилизации», позволяющей сохранять статус-кво,

и она до последнего времени его сохраняла.

Решение данной проблемы возможно, и об этом уже говорилось,

главным образом, за счет нормативного введения принципа двойного

276

подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что
определено в цитировавшихся выше Указе Президента РФ от 2 июля

2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельно-
сти органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти» и постанов-
лении Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодей-
ствии и координации деятельности органов исполнительной власти
субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов ис-
полнительной власти». Механизмы всех этих взаимодействий были

достаточно хорошо отработаны в прошлом (при советской власти),
их надо только должным образом законодательно восстановить.

§ 13.2. Сущность и особенности
региональной гражданской службы

Итак, структура государственной власти в регионах России на

сегодняшний день более или менее просматривается. Правда, она все
еще размыта внизу — на районном уровне. Если федеральная граждан-
ская служба в основном создана, то о государственной гражданской
службе субъектов Федерации этого сказать еще нельзя. Она нахо-

дится в начальной стадии становления. Причин задержки с формиро-
ванием региональной гражданской службы можно выделить три. Во-
первых, этому процессу мешало долгое отсутствие Федерального закона

«Об основах государственной службы Российской Федерации», кото-

рый был принят лишь 31 июля 1995 г. Собственно, только после этого
большая часть субъектов Федерации в меру активно начала работать
над созданием законов или положений о региональной государствен-
ной службе. Во-вторых, формирование регионального уровня госу-

дарственной службы сдерживалось определенной нерешительностью,
недостаточной инициативой многих субъектов Федерации при выра-
ботке своих нормативных документов по данному вопросу. И, в-треть-

их, некоторые руководители исполнительной власти субъектов Фе-

дерации попытались через законодательство о государственной службе
провести свою линию на все большую автономизацию регионов.

Точкой отсчета, с которой начинается становление государствен-

ной службы субъектов Федерации, видимо, можно признать приня-
тие в Республике Саха (Якутия) Закона «О государственной служ-
бе» 26 марта 1993 г. Следующим шагом в этом направлении было
принятие в 1994 г. в Республике Коми «Положения о государствен-
ной службе», образцом для которого послужило «Положение о фе-

деральной государственной службе», утвержденное Указом Прези-
дента РФ от 22 декабря 1993 г. Всего до опубликования федерального

277

закона о государственной службе в июле 1995 г, свои законы о госу-
дарственной службе приняли порядка 40 субъектов Федерации, глав-
ным образом из числа национальных республик.

Вместе с тем, в то время как большинство ожидало федерально-

го закона о государственной службе, некоторые субъекты Федера-
ции, опираясь на президентское «Положение о федеральной госу-
дарственной службе», разработали и приняли свои варианты законов
и положений и уже значительное время работают по данным норма-
тивам. Конечно, после принятия федерального закона 1995 г. эти
нормативы пришлось дорабатывать и уточнять, но в данных субъек-
тах Федерации уже значительное время созданы государственные
службы (правда, с некоторыми проблемами).

Кроме того, часть субъектов Федерации (в основном русские края

и области) многие вопросы государственной службы еще до приня-
тия специальных законов закрепили в региональных уставах. Так
обстояло дело в Саратовской, Тамбовской, Архангельской, Курган-
ской, Липецкой, Свердловской и некоторых других областях. После
вступления в силу федерального закона о государственной службе
(1995 г.) процесс принятия региональных законов по государствен-
ной службе активизировался. В 1996 г. подобные законы приняли
примерно еще 35 субъектов Федерации.

В результате все законы о государственной службе субъектов Фе-

дерации пока что целесообразно делить на две группы: акты, принятые
до вступления в силу федерального закона о государственной службе
(1995 г.), и акты, принятые после этого. Такое деление обусловливается
тем, что между данными группами законов есть одно существенное
различие. Дело в том, что региональные законы о государственной службе,
принятые до июля 1995 г., имеют по целому ряду позиций расхождения
с федеральным законом. Тогда как региональные законы о государствен-
ной службе, принятые после июля 1995 г., в основном как но содержа-
нию, так и по форме соответствуют федеральному закону.

Следует отметить, что ряд законов из первой группы уже дора-

ботан и приведен в соответствие с федеральным законом. Так посту-
пили в Воронежской области, республиках Башкортостан, Бурятии
и др. А весь процесс принятия региональных законов о государствен-
ной службе завершился лишь к концу 2000 г. После принятия закона

«О государственной гражданской службе Российской Федерации»

значительная часть субъектов Федерации тоже приняла аналогич-
ные законы и потому их аппараты теперь именуются «государствен-
ной гражданской службой».

В чем сущность гражданской службы субъектов Федерации? Граж-

данская служба субъектов Федерации — это профессиональная дея-

278

тельность аппарата гражданских служащих по обеспечению испол-
нения полномочий региональных государственных органов.

Каковы ее особенности? Во-первых, она имеет переходный ха-

рактер, ее структура еще не сложилась и имеет ряд уровней, форм
и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или
исчезнуть совсем. Но пока эти уровни, формы и элементы есть, их
нельзя игнорировать в теоретическом анализе. Во-вторых, граждан-
ская служба субъектов Федерации политически, экономически, юри-
дически и организационно до сих пор представляла собой практи-
чески самостоятельный срез государственного управления, плохо
связанный с федеральной и муниципальной службами. Регулирую-
щие ее законы и нормативные акты плохо встраивались в систему
государственной службы Российской Федерации. Подчас они были
нелогичны в архитектонике государственного строительства, созда-
вали дополнительные трудности в технологии государственного уп-

равления. В-третьих, после принятия Указа Президента Российской

Федерации «О полномочном представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849, регио-

нальная гражданская служба в основных чертах начала постепенно
повторять структуру федеральной гражданской службы страны в це-
лом. Но ее разрыв с федеральной гражданской и муниципальной
службами все еще значительный (табл. 10).

Таблица 10

Состав кадров государственной гражданской службы субъектов

Российской Федерации по полу, категориям должностей

и уровням управления (на 1 января 2005 г.)

Всего

работников,

чел.

К

всего

итогу,

в том

муж-
чины

%

числе

жен-

щины

От общей

численности, %

муж-
чины

жен-

щины

Государственные

должности и должности
федеральной граждан-
ской службы субъектов

Российской Федерации

185 349

100 100 100 30,2 69,8

Государственные

должности Российской
Федерации, субъектов

Российской Федерации

8 697

4,7 7,2 3,6 46,5 53,5

Должности государствен-
ной гражданской службы,
всего

176 652

95,3 92,8 96,4 29,4 70,6

279

Продолжение

в том числе:
руководители
помощники (советники)
специалисты
обеспечивающие
специалисты

Всего

работников,

чел.

41 536

3 029

107 691

24 352

К

всего

22,4

1,6

58,1
13,1

итогу,

в том

муж-
чины

35,3

2,9

47,8

6,8

%

числе

жен-

щины

16,9

1,1

62,6

15,9

От общей

численности, %

муж-

чины

47,5
53,5
24,8

15,5

жен-

щины

52,5
46,6
75,2
84,5

Как известно, в марте 2004 г. Президент РФ принял Указ «О си-

стеме и структуре федеральных органов власти», по которому орга-
нами управления на федеральном уровне станут министерства, службы
и агентства. Очевидно, что эта тройственная структура со временем
будет принята и субъектами Федерации, в результате чего станет
доминировать в структурах регионального управления.

§ 13.3. Классификация и структура

региональной гражданской службы

Обычно структура государственной власти является политической

и организационной базой для формирования структуры гражданской
службы как профессиональной административной (аппаратной) дея-
тельности. Учитывая это, можно предложить следующий вариант струк-
турирования гражданской службы субъектов Федерации.

Формирующаяся гражданская служба субъектов Федерации впол-

не дифференцируется по трем критериям (основаниям): по террито-
риально-национальному принципу, по уровням власти и по ветвям
власти. Соответственно этому можно предложить следующую клас-
сификацию:

1) по территориально-национальному принципу — гражданские

службы: 55 русских краев и областей, двух русских городов феде-
рального значения, 21 национальной республики, одной автономной
области и девять автономных округов;

2) по уровням государственной власти (по вертикали) — граж-

данские службы: региональные, районные;

3) по ветвям государственной власти (по горизонтали) — граж-

данские службы: законодательной, исполнительной, судебной и дру-

гих органов власти (рис. 9).

280