Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

4. В чем вы видите плюсы и минусы структуры государственной

службы федеральной законодательной власти?

5. Какова специфика системы государственной службы федераль-

ной исполнительной власти?

6. Какую из федеральных структур судебной власти вы считаете

наиболее удачной: Конституционного суда, Верховного суда, Выс-
шего арбитражного суда или Генеральной прокуратуры?

7. Какие проблемы, на ваш взгляд, имеются в деле формирования

системы федеральной государственной службы?

8. Каковы основные факторы, повышающие системность федераль-

ной государственной службы?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.
О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный

закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федераль-

ный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ

Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Российская газета.
2004. 11 марта.

Об Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г.

№ 400.

Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ. Указ Пре-

зидента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.

Государственная гражданская служба в России: Опыт и проблемы становле-

ния / под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005.

Граждан В.Д.

 Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Овсянко ДМ.

 Государственная служба Российской Федерации: учеб. посо-

бие. М., 2005.

Охотский Е.В.

 Государственная служба в парламенте: Отечественный и за-

рубежный опыт. М., 2002.

ГЛАВА 13

РЕГИОНАЛЬНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

Ключевые

 региональная гражданская служба; структура реги-

понятия:

 ональной гражданской службы; оптимизация струк-

тур и механизмов региональной гражданской службы

В структуре современного государственного управления важное

место занимает система управления субъектов Федерации, и в част-
ности их гражданская служба. Ее нередко называют «региональной
гражданской службой». Что она собой представляет?

§ 13.1. Характер взаимодействия Федерации
и субъектов Федерации

В конце XX столетия в стране, как известно, активизировался

процесс децентрализации государственного и хозяйственного управ-
ления, стали расширяться полномочия органов государственной вла-
сти субъектов Федерации и местного самоуправления. Вместе с тем
необходимость отхода от предельной концентрации власти вокруг цент-
ра, механизм передачи полномочий сверху вниз осознаются пока что
очень трудно. Становление новых управленческих связей по вертикали
и горизонтали протекает несколько хаотично и неорганизованно.

Когда речь заходит о государственном управлении делами обще-

ства, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного
устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или
координационные (согласовательные) системы управления, а также
различные их комбинации. В политико-правовой сфере координаци-
онные системы выступают чаще всего в двух видах — федерации
и конфедерации. Основное различие между ними, как известно, зак-
лючается в том, что федерация обычно имеет единую государствен-
ность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и кон-
федерация могут основываться как на межнациональных, так
и межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государ-
ственности делает федерацию более социально устойчивой в сравне-
нии с конфедерацией.

272

До сих пор в истории создавались в основном межтерриториаль-

ные федерации (например, США, Мексика, ФРГ). Они оказались
достаточно надежными и стабильными в своей деятельности. Межна-
циональные федерации создавались, но существовали недолго (СССР,
Чехословакия, Югославия). Россия создала качественно новое государ-
ство, пока не встречавшееся в истории, — территориально-националь-
ную федерацию. Ее образуют 57 русских краев, областей и городов
федерального значения и 31 национальная республика, область и округ.
Всего в составе Российской Федерации на 1 января 2006 г. проживало

142,7 млн человек, из них 117,7 млн русских и 25,4 млн других этносов.

При создании межнациональной федерации в СССР для выде-

ления союзных республик использовалось два критерия: численность
коренной нации должна быть не менее 1 млн человек; территориаль-
ное расселение данного народа должно включать и внешнюю (по
отношению к СССР) границу. По каким критериям мы выделяем
нынешние субъекты Федерации?

Судя по всему, в нашу федерацию такие критерии не закладыва-

лись. Они отсутствуют в Конституции Российской Федерации и, оче-
видно, не закладываются в очередные законопроекты по нацио-
нальным отношениям (видимо, кому-то это выгодно). Вместе с тем
из 31 национального образования 28 субъектов Федерации постоян-
но дотационные, и они вряд ли когда-либо выберутся из этого статуса.

Что такое субъекты Федерации? В нормативных документах та-

кого определения не дано. Поэтому приходится давать авторское оп-
ределение. Субъектами Федерации называются исторически сложив-
шиеся территориально-национальные образования, формирующие
в настоящее время свои системы государственного управления, эко-
номического обеспечения и местного самоуправления в пределах еди-
ного политико-административного пространства. В последнее время
за ними закрепилось название «регионы».

Современная Россия, во-первых, чрезвычайно многочисленна по

составу — 88 субъектов Федерации. Такого обилия составляющих
нет ни в одном государстве мира. Во-вторых, эти субъекты РФ чрез-
вычайно разнокачественны как по численности населения, так и по
уровню своего социально-экономического развития. В-третьих, в со-
став нашей Федерации входит около трети так называемых «титуль-
ных наций»," т.е. таких, в которых численность коренной нации со-
ставляет ничтожное меньшинство. Например, в Республике Карелия:
карелов — 11%, русских — 72% и т.д. Из 31 национального образова-
ния в России 24 имеют численность коренных народов менее 50%,
а большую часть населения в них занимают русские.

273

И, в-четвертых, во многих национальных образованиях, в особен-

ности там, где коренные народы составляют треть и более половины
населения, до последнего времени достаточно сильны русофобские
настроения. Пользуясь несовершенством нашей Федерации, русско-
му населению чинятся всяческие препятствия и устраиваются даже
гонения.

Учитывая сегодняшнее положение и то, что рано или поздно

вопрос о национальных субъектах Федерации необходимо будет ре-
шать, можно предложить для их выделения пока лишь один крите-
рий — обеспечение населением субъекта Федерации необходимого
уровня экономической (хозяйственной) самодостаточности, чтобы
прожиточный минимум людей соизмерялся со «стандартом жизни»
(уровнем жизни), существующим в Российской Федерации. Подоб-
ный критерий используется в США и многих других государствах.

Другими словами, субъекты Федерации должны сами себя содер-

жать, обеспечивать всем необходимым для жизни проживающего в них
населения. Пора прекратить порочную практику, когда одни субъекты
Федерации живут почти полностью за счет других субъектов Федера-
ции. Такого, практически, не было и нет в других странах. Подобной
практикой мы только дискредитируем свою Российскую Федерацию.

Провозглашенные Конституцией равноправие всех субъектов Фе-

дерации, их правовой статус не во всем одинаковы: республики объяв-
лены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса
не имеют и могут рассматриваться только как государственные образо-
вания. Большинство автономных округов входят в состав краев и обла-
стей, а следовательно, тоже должны рассматриваться как государствен-
ные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение
большей части субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности
российского федерализма. Естественно, данную асимметричность сле-
дует каким-либо образом выправлять, преодолевать.

Как известно, в 1990-х гг. в стране чрезвычайно обострились

межнациональные отношения. Центробежные силы, сложившиеся
в процессе борьбы против бюрократического аппарата советских со-
юзных структур, втянули в свою орбиту и внутрироссийские наци-
ональные образования. Некоторые из них, например Чечня, встали
на путь полной суверенизации, заявляли даже о намерении выйти из
состава Российской Федерации. Сепаратистские тенденции в нема-
лой степени подогревались некоторыми некорректными действиями
федеральных органов власти, которые под влиянием инерции все еще
исповедовали советские командно-директивные методы руководства.
Для того чтобы Российская Федерация выжила, необходима госу-
дарственная властная вертикаль.

274

Несомненно, в основном такая вертикаль в современных усло-

виях может быть построена в структурах исполнительной власти.
В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнитель-
ной власти должна быть установлена достаточно определенная су-
бординация (соподчинение) всех органов сверху донизу, когда мес-
тные органы будут подчиняться региональным, а региональные —
федеральным. Иначе законы, другие нормативные акты, принима-
емые федеральными органами, по-прежнему не будут должным об-

разом исполняться региональными органами, а законы и норматив-
ные акты последних не будут иметь регулятивного значения для
местных органов. Действенность государственной власти будет оста-
ваться все такой же невысокой, как и сейчас.

Многие субъекты Федерации за истекшие десятилетия привык-

ли обходиться без федеральной власти. Они осуществляют властные
полномочия без должной опоры на Конституцию РФ и федеральное
законодательство. Однако террористические акции последних лет
и особенно наглая и бесчеловечная вылазка террористов в Северо-

Осетинском городе Беслане потрясли всю страну и даже весь мир

и воочию показали слабость российского государства, продемонст-
рировали жителям страны, что государственная власть не способна
защитить их от происков террористов.

В этих условиях Президент страны, наконец, произнес ту идею

о вертикали власти, которая уже давно вызревала в российском об-
ществе. Вместо института общих выборов в субъектах РФ глав ис-
полнительной власти он предложил институт их региональных пар-

ламентских выборов по рекомендации Президента РФ.

Необходимый закон по данному вопросу «О внесении измене-

ний в Федеральный закон «Об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча-
стие в референдуме граждан Российской Федерации» был принят

11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ.

Если обратиться к новейшей истории России, то увидим, что

1990-е гг. («ельцинское десятилетие») прошли под знаком фактическо-

го демонтажа несущей конструкции российской государственности.
К началу XXI в. государство оказалось в состоянии глубокого кризи-
са всей системы власти, в одном шаге от черты, за которой начинает-
ся развал страны. Создание института полномочных представителей
Президента РФ в федеральных округах, меры по приведению консти-
туций, уставов, законов субъектов Российской Федерации в соответ-
ствии с Конституцией РФ, федеральными законами, внесение изме-

275