Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

Таблица 14

Состав кадров государственной гражданской службы субъектов

Российской Федерации по полу, категориям должностей

и уровням управления (на 1 января 2005 г.)

В других государствен-
ных органах субъектов
Российской Федерации

Государственные
должности Российской
Федерации, субъектов
Российской Федерации

[Должности государствен-

ной гражданской службы,
всего
в том числе:
руководители
помощники (советники)
специалисты
обеспечивающие
специалисты

Всего

работников,

чел.

6

 140

550

5 590

758

119

3 888

825

К

всего

100

9,0

91,0

12,3

1,9

63,3
13,4

итогу,

в том

муж-

чины

100

12,7

87,3

15,5

2,8

58,5
10,4

%

числе

жен-

щины

100

6,6

93,4

10,3

1,4

66,3
15,3

От общей

численности, %

муж-

чины

38,5

54,7

36,9

48,4
55,5
35,5
29,7

жен-

щины

61,5

45,3

63,1

51,6
44,5
64,5
70,3

Таким образом, система гражданской службы субъектов Феде-

рации строится на балансе двух начал — унитарного и федеративно-
го, крайне необходимых для успешного функционирования большо-
го по территории и многонационального по составу российского
государства. Государство и общество в состоянии успешно решать
все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высоко-
профессионального и энергичного государственного аппарата. Оп-
тимальные структуры государственных аппаратов субъектов Феде-
рации — залог их компетентной и эффективной деятельности.

§ 13.4. Проблемы региональной гражданской службы

Проведенный анализ политико-правовой и административной

практики формирования гражданской службы субъектов Федерации
показывает, что дело это находится на перепутье: оно может пойти
по пути демократизации и федерализации, а может свернуть на путь
унитарного централизованного развития. Политические и правовые
предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если страна

286

пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе объеди-
нить значительную часть своего исторически сформировавшегося про-
странства. Если же пойдет по второму пути, то ее исторические пер-
спективы неопределенны и туманны.

Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но,

чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуман-
ные действия не только в политической сфере, но и в сфере граждан-
ской службы. Последняя в настоящее время должна рассматривать-
ся в качестве одной из приоритетнейших задач государственной
политики.

Каковы решения проблем гражданской службы субъектов Феде-

рации? Что нужно сделать, чтобы эти структуры и механизмы в пол-
ную силу начали работать на идею федерализма в России?

Пути оптимизации гражданской службы субъектов Федерации,

судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направ-
лениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования
гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимо-
действия с федеральной гражданской службой. Другое — уделить
больше внимания специфическим вопросам становления граждан-
ской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию
с муниципальной службой.

К числу общих проблем относятся, во-первых, создание таких

региональных гражданских служб, которые бы были совместимы меж-
ду собой и с федеральной гражданской и муниципальной службами,
а во-вторых, приведение отдельных положений регионального зако-
нодательства о гражданской службе в соответствии с Конституцией

РФ и федеральными законами. Это касается таких вопросов, как клас-
сификация государственных должностей, классные чины, присяга

гражданских служащих, их материальное вознаграждение, социальные
гарантии, отпуска, стаж гражданской службы, формирование орга-
нов по вопросам гражданской службы субъектов РФ и др.

Если структуры и механизмы функционирования аппаратов ре-

гиональной исполнительной и судебной власти более или менее от-
работаны, то структуры и механизмы функционирования аппаратов
региональной законодательной власти все еще формируются. Здесь
много организационных трудностей и неотрегламентированных си-
туаций, у работающих в этих органах гражданских служащих по-
прежнему не хватает профессиональных знаний и опыта, данная ветвь
гражданской службы субъектов Федерации никем по существу не
обобщается и никак не координируется. Усилия, которые предпри-
нимаются в этом отношении работниками центрального аппарата Го-

287

сударственной Думы РФ, пока что явно не удовлетворяют реальные
запросы.

В плане совершенствования региональной судебной власти уже

45 субъектов РФ предусматривают создание конституционных су-
дов. В 13 из них они реально уже сформированы. Уставные (консти-
туционные) суды в субъектах Федерации, естественно, потребовали
соответствующие управленческие аппаратные структуры, и они так-
же созданы.

В ряде субъектов Федерации, поскольку они приняли свои законы

о государственной службе до принятия федерального закона в июле

1995 г., есть расхождения с федеральным законом и между собой в на-

звании категорий государственных должностей. Например, в респуб-
лике Башкортостан все государственные должности поделены на

«конституционные» и «государственные», а в Республике Саха (Яку-

тии) — на «политические», «административные» и «вспомогательные».

Конечно, постепенно данный вопрос надо как-то урегулировать.

Серьезным препятствием в деле оптимизации гражданской служ-

бы субъектов Федерации является отсутствие единого Сводного ре-
естра должностей государственной гражданской службы РФ, кото-
рый бы включал все уровни государственного управления снизу
доверху. В настоящее время по данному вопросу на региональном
и районом уровнях царят хаос и неразбериха. В результате во мно-
гих субъектах Федерации на каждом уровне государственного уп-
равления учреждаются свои пять групп должностей гражданской
службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие). Так обсто-
ит дело в г. Москве, Омской и Томской областях, в республиках Баш-
кортостан, Коми, Саха (Якутия), Татарстан и некоторых других.

Во многих республиках сохраняются прежние пять классных

чинов, в том числе главный государственный советник 1, 2 и 3 клас-
са; но отсутствует секретарь государственной гражданской службы

1, 2, 3 класса. Другими словами, старые классные чины существенно

расходятся с теми классными чинами, которые определены в законе
«О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Чтобы урегулировать данную проблему, видимо, необходимо как

можно быстрее начать формировать «Сводный реестр должностей
государственной гражданской службы РФ», в соответствии с кото-
рым главы исполнительной власти каждого уровня будут утверж-
дать свои реестры.

Соответственно Сводному реестру должностей государственной

гражданской службы также снизу доверху необходимо установить
единые классные чины. Поскольку в стране должна быть единая граж-

288

данская служба, постольку должны быть едиными в ней и группы
должностей, и классные чины, что, кстати, вполне определено ст. 13

Федерального закона «О системе государственной службы РФ» и ст. 11
Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Другое дело, что общие вопросы и особенности федеральной граж-
данской службы являются предметом ведения Российской Федера-
ции, а общие вопросы и особенности региональной гражданской
службы — предметом ведения субъектов Федерации.

Принцип единства правовых и организационных основ граждан-

ской службы, установленный ст. 3 Закона «О системе государствен-
ной службы РФ», нарушается разными подходами к материальному
обеспечению гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано
это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюд-
жета определяет материальное положение своих гражданских слу-
жащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъек-
тах РФ. Хотя эта разница в настоящее время все еще достаточно
ощутима. Этот подход, как представляется, не только нарушает прин-
цип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19
Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантиро-
вать равенство прав и свобод человека и гражданина.

Значительная неопределенность сейчас царит со служащими мест-

ных органов власти (муниципальными служащими), особенно в тех
субъектах Федерации, где районы ликвидированы. Всего здесь на-
считывается более 400 тыс. человек, что составляет две третьих всех
гражданских служащих в стране. Однако каких-либо экономических,

да и надежных правовых оснований для местного самоуправления
пока нет. Их следует выработать в ближайшие годы, как об этом
сказано в Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ».

Районный уровень управления в какой-то мере остался в систе-

ме федерального государственного управления. Поэтому и вопрос
с аппаратными работниками здесь решился сам собой — все они ста-
ли территориальными служащими федеральных органов исполни-
тельной власти. При этом государственного района как такового с оп-
ределенной территорией и управляющим центром теперь уже нет.
Вся его территория поделена между муниципальными образования-
ми. Государственный район представлен соответствующими федераль-
ными отраслевыми органами — райфинотдел, райвоенкомат, райзд-

рав, районо и пр.

Нельзя не сказать и о том, что в результате введения в Москве

нового административно-территориального деления в ней чрезвы-

10 Государственная гражданская служба

2 8 9

чайно затруднено создание органов местного самоуправления. Дело
в том, что здесь двухуровневая система государственного управле-
ния (город — район) заменена трехуровневой (город — администра-
тивный округ — муниципальный район). По Федеральному закону

«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
Москва и С.-Петербург получили право на создание «внутригород-

ских территорий». Что они собой представляют и как будут действо-
вать, вопрос совсем не праздный. Будет ли найдено и как скоро ре-
шение данной проблемы — сказать трудно. Во всяком случае, пока
в этих субъектах Федерации все звенья территориального управле-
ния сверху донизу остаются государственными. Соответственно на
всех уровнях идет формирование гражданской службы со своими
структурными особенностями.

В особую проблему на региональном уровне выдвигается также

вопрос об аппарате первых руководителей исполнительной власти
субъектов Федерации. Будучи в прошлом членами Совета Федера-
ции, почти все они по 7-10 дней ежемесячно проводили в Москве,
бывали регулярно в заграничных поездках. В результате у них оста-

валось мало времени на региональную исполнительную деятельность.
И, как показала практика, большинство первых руководителей испол-
нительной власти субъектов Федерации предприняли шаги для того,

чтобы освободиться от непосредственных исполнительских обязан-
ностей. Ну а поскольку они нашли для себя особую функцию («быть
гарантами субъектности регионов»), то им понадобились и особые
аппараты, отличные от аппаратов исполнительной власти. При этом
численность данных аппаратов нередко была раздута. Думается, что
действия глав исполнительной власти субъектов Федерации надо как-
то вернуть в конституционные рамки. Все они должны быть руководи-
телями исполнительных органов соответствующего уровня. В этом

случае им не понадобятся особые аппаратные структуры, или их числен-
ность будет намного меньше. В настоящее время уже значительная

часть первых руководителей переизбрана территориальными пар-
ламентами по рекомендации Президента РФ, но приведет ли это к ликви-
дации президентско-губернаторских аппаратов пока сказать трудно.

Современные нормативные документы по гражданской службе

не содержат точного плана законодательных работ в регионах. Обычно
они рассчитаны на ближайшие три года, что не позволяет в должной
мере провести в субъектах Федерации полноценные преобразования.
Между тем некоторые субъекты РФ уже предприняли самостоятель-
ные шаги по планированию административной реформы. Так, еще
в 2004 г. правительство Ленинградской области разработало и утвер-

290