Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

с учетом масштабов распорядительской деятельности обусловливает
иерархическую декомпозицию объекта управления.

В крупной корпорации (для отраслей со сложной технологией)

число иерархических уровней прямого подчинения может достигать

10, 20 и более. Например, в нынешней федеральной пирамиде мини-

стерство — служба — агентство число руководителей, непосредственно
подчиняющихся министру, достигает 24. Естественно, что при такой
многоуровневой декомпозиции системы на каждом из уровней могут
применяться самые разные формы разделения и кооперации труда,
что приводит к возникновению всевозможных «смешанных» органи-
зационных форм

1

.

Функциональное (координационное) управление

 возникает тогда,

когда между высшим и низовым уровнями руководства присутству-
ют ограниченные линейные отношения единоначального распоряди-
тельства, но они дополняются перекрестными функциональными
связями (рис. 11).

Рис. 11. Функциональное управление

Идея функционального управления состоит в резком повыше-

нии уровня специализированного руководства, более глубокой раз-
работке принимаемых решений. Оно делает управление более ква-
лифицированным и эффективным, так как его службы более
динамичны и восприимчивы к потребностям практики. Здесь каж-
дое нижестоящее подразделение получает указания от нескольких
руководящих звеньев.

Общие принципы функционального управления состоят в сле-

дующем: 1) совокупность функциональных подразделений (служб,

1

 Сш:.Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C.

 Системный подход к орга-

низации управления. М., 1983. С. 43.

11 Государственная гражданская служба

3 2 1

агентств, департаментов) должна охватить весь состав линейных зве-
ньев управления, характерных для данной организации; 2) функци-
ональные подразделения должны соответствовать целям и содержа-
нию деятельности данной организации; 3) в функциональной
структуре необходима четкая дифференциация подразделений, ис-
ключающая параллелизм, дублирование или совпадение видов уп-
равленческой деятельности; 4) при данной организации управления
специалисты, осуществляющие определенную функцию, должны не
только обязательно обладать компетенцией и полномочиями, но и не-
сти ответственность за полноту и качество выполняемой работы

1

.

Недостатками функционального управления являются: 1) нару-

шение единства распорядительства и снижение ответственности за
дело, поскольку исполнитель может получать указания от несколь-
ких функциональных руководителей; это нередко приводит к обез-
личке, утрате ответственности в работе и нарушению единоначалия;
2) появляется большое количество информации, подчас противоре-
чивой; возникают проблемы выбора и согласования указаний, иду-
щих от вышестоящих звеньев; быстро растет количество функцио-
нальных служб, что существенно снижает оперативность управления;
3) возникают механизмы двойного подчинения, которые формально
направлены на устранение коренного противоречия линейной струк-
туры (между линейным распорядительством и функциональной ква-
лифицированностью), но реально нередко тормозят нахождение оп-
тимального решения. В некоторых случаях, получая распоряжения
от нескольких вышестоящих звеньев, нижестоящий руководитель не
знает их приоритетности и потому бездействует или выполняет без
особого энтузиазма.

Линейно-функциональное (штабное) управление,

 состоит в том,

что общее распорядительство ресурсами и целеполагание входят
в полномочия линейных руководителей, а управление процессами до-
стижения поставленных целей в рамках выделенных ресурсов и неко-
торых других ограничений возлагается на руководителей функцио-
нальных служб и подразделений, которые иногда именуются штабом.
В современных организациях, особенно крупных, широко использу-
ются разные виды штабных подразделений (экономические лабора-
тории, отделы анализа и прогнозирования, конструкторские бюро
и группы и пр.). При высших уровнях руководства создаются также
коллегиальные штабные структуры из руководителей и специали-

' См.: Основы управления социалистическим производством / под ред.

Н.В.

 Цапкина. Л.,

 1984. С. 52.

322

стов, которые, как правило, не освобождаются от своих основных
обязанностей. Это советы директоров, специализированные управ-
ленческие комитеты и комиссии, научно-технические советы и т.п.

(рис. 12).

Рис. 12. Линейно-функциональное (штабное) управление

Штабные службы оказывают линейным руководителям посто-

янную, прямую или косвенную помощь в выполнении ими функций
управления организацией: штабы готовят квалифицированные ре-
шения, но утверждают их линейные руководители. Последние изу-
чают и согласуют друг с другом предложения функциональных служб
(штабов). В результате уровень и качество линейного руководства
значительно повышаются. Причем роль штабов возрастает с повы-
шением уровня управления

1

.

Следовательно, в настоящее время управление корпорациями

базируется и на линейно-функциональной структуре, обеспечива-
ющей такое разделение труда, при котором линейные звенья управле-
ния призваны принимать и контролировать решения, а функциональ-
ные —- консультировать, информировать, планировать и т.д. Эти типы
управления особенно эффективны при решении повторяющихся, не-
изменных в течение длительного времени, задач. Они обеспечивают
максимальную стабильность корпорации, создают наиболее благо-
приятную основу для формальной регламентации полномочий, от-
ветственности и характера взаимодействия руководителей подразде-
лений и отдельных работников

2

.

1

 См.:

 Омаров A.M.

 Управление социалистической экономикой: учеб. посо-

бие. М., 1979. С. 205.

2

 См.: Теория управления социалистическим производством: учебник. М.,

1979. С. 157.

323

В крупных корпорациях помимо рассмотренных выше применя-

ют и другие организационные формы — программно-целевое управ-
ление (в которое включают управление по проекту, управление по
продукту и т.д.), матричную структуру, дивизиональную структуру
и др. Сочетание типизированных организационно-управленческих
форм должно обеспечить такое многообразие, которое необходимо
для усложняющихся социально-экономических систем, а также для
их взаимодействия с внешней средой.

Государственное управление стремится избавиться от живучего

наследия тоталитарной системы. Принятие Конституции РФ в 1993 г.
решило лишь те задачи, которые были актуальны для того времени.

Но сейчас, особенно в системе органов исполнительной власти, со-

зрели новые задачи, а следовательно, и новые проблемы. Уже гово-
рилось, что согласно Указу Президента РФ «О системе и структуре фе-
деральных органов исполнительной власти» в этих органах вводится
новая «осовремененная» структура.

Федеральная гражданская служба использует рассмотренные три

типа управления — линейное, функциональное и штабное, правда,
со своими особенностями. В любом министерстве все подразделе-
ния, осуществляющие базовые функции и укомплектованные
специалистами, используют линейный (субординационный) тип; все
подразделения, осуществляющие вспомогательные функции и уком-
плектованные обеспечивающими специалистами, используют функ-
циональный (координационный) тип, а гражданские служащие, за-
нятые в работе коллегий, различных советов, комиссий и др.
используют штабной (субординационно-координационный) тип. Ес-
тественно, в некоторых случаях применяются и другие организаци-
онные формы.

§ 15.3. Кадровое обеспечение

Общество в основном всегда предстает в виде каких-то коллек-

тивов работников, персонала или кадров. Говоря о материальных
носителях управленческого обеспечения, следует обратить внимание
на то, что здесь происходит понятийная (языковая) конкуренция:
французского слова «кадры» (состав, рамка), латинского слова «пер-
сонал» (личность, личный) и русского слова «работник». В литера-
туре есть много попыток развести эти слова по содержанию. Вместе
с тем все они означают совокупность работников какой-либо орга-
низации и на поверку оказываются не чем иным, как разноязычны-
ми синонимами. Именно так они и будут использоваться в дальней-

324

шем. При анализе кадрового обеспечения речь пойдет, прежде всего,
о государственных и других социальных органах и организациях.

Обеспечение кадрами государственного управления и всего на-

родного хозяйства является одним из направлений макроструктур-
ного обеспечения общества. Оно сосредоточивается на материаль-
ных носителях данных процессов.

Кадровое обеспечение означает, что любая социальная деятель-

ность, в том числе и государственная, осуществляется материаль-
ными носителями, или кадрами. Кадры

 —

 это индивиды, приобрет-

шие социальную профессию, результаты деятельности которой
жизненно необходимы для других индивидов.

 В работе с кадрами не-

обходимо ориентироваться на два направления деятельности. Во-
первых, следует обеспечить все самые разнообразные организации
необходимыми и достаточно профессиональными кадрами. Поскольку
жизнь не стоит на месте и общество с необходимостью развивается,
то государственные кадровые службы всех видов управления долж-
ны подпитывать все прежние и нарождающиеся профессиональные
организации кадрами. И, во-вторых, кадровые службы должны гото-
вить и обеспечивать кадрами и сами государственные организации.
Поэтому кадровая деятельность разворачивается именно по линии
снабжения кадрами всех организаций промышленности, сельского
хозяйства, строительства и др., а также управленческих организа-
ций — государственных и гражданского общества

1

.

Обычно общество делится на большие и малые группы. К числу

больших социальных групп относятся, прежде всего, общественные
классы. В настоящее время в российском обществе восстанавлива-
ются классы капиталистов и землевладельцев, которые, естественно,
не могут обходиться без своих антиподов — рабочих и крестьян. Со-
храняется и сильно выросшая за годы советской власти интеллиген-
ция, которая тоже стала самостоятельным классом.

С точки зрения управления общественными делами все населе-

ние может быть поделено на руководителей и руководимых, которые
имеются во всех классах социальной структуры. К числу руководи-
телей на государственном уровне следует отнести политиков и госу-
дарственных служащих, занятых в органах государственной власти,
а также служащих государственных предприятий, организаций и уч-
реждений. К числу руководимых относятся рабочие и крестьяне,
солдаты, рядовые специалисты сферы образования, здравоохранения,

1

 См.: Управление персоналом: учебник / общ. ред. А.И. Турчинова. М.,

2002. С. 44.

325