Файл: Граждан В.Д. - Государственная гражданская служба - 2007.pdf

§ 16.4. Обеспечение процедур принятия

и принятие государственного решения

Вторым этапом в технологической цепочке государственного уп-

равления является

 обеспечение процедур принятия и принятие ре-

шения

 (см. рис 15). В результате деятельности на первом этапе

вырабатывается и представляется оптимальный проект нормативно-
го акта, который предварительно оценивается на «готовность» к при-
нятию. Сам процесс принятия государственного решения осуществ-
ляется с использованием целого ряда специальных процедур. Основное
их назначение состоит в том, чтобы создать наиболее благоприятные
условия для осуществления должностными лицами или коллегиаль-
ными органами выбора целей и норм, которые и составят основу
государственного решения.

Обычно представляется один вариант проекта нормативного акта.

Он всесторонне изучается и оценивается (в том числе и с помощью
экспертов), на основе чего возникают различные предложения по
его уточнению, дополнению и изменению. Если проект нормативно-
го акта был подготовлен качественно, то этих уточнений и дополне-
ний бывает немного и он довольно быстро принимается. Если же
проект нормативного акта подготовлен некачественно, представлен
в сыром, плохо проработанном виде, то вызывает много критических

замечаний. Его принятие, как правило, затягивается. Нередко он
возвращается на доработку.

В тех случаях, когда социальная проблема, которую надо решить,

имеет значительную сложность, законодателям или политическим
руководителям представляется два-три варианта проекта норматив-
ного акта. Их своеобразие связано чаще всего с различными целями
деятельности или с использованием специфических средств дости-
жения одной и той же цели. Варианты решений готовятся разными
организациями или группами разработчиков в одной и той же орга-
низации. Если в первом случае, когда обсуждается единственный
проект нормативного акта, альтернативность выбора выражается в раз-
ном подходе разных органов и разных должностных лиц, то во вто-
ром случае, когда обсуждается несколько вариантов проекта норма-
тивного акта, альтернативность выбора более очевидна.

Во всех вариантах главным элементом различных процедур при-

нятия решения являются выбор управленческой альтернативы, вы-
деление того варианта социальной цели и нормы, которые станут
обязательными для исполнения. После принятия государственного
решения именно они превратятся в новый закон, указ, новое поста-

351

новление, распоряжение, приказ, предписание, указание и т.д. Дан-
ная социальная цель и норма концентрируют в себе основное содер-
жание государственного решения по приоритетной социальной про-
блеме. Стало быть, принятие государственного решения — это всегда
выбор оптимальной социальной цели и нормы, способной урегули-
ровать все вопросы по приоритетной социальной проблеме.

Подобный выбор проводится, как правило, по тем или иным

критериям. Число последних не ограничено. Предпочтение отдается
всегда тем критериям, которые обеспечивают наибольшую эффек-
тивность, лучшие качества государственного решения. Поэтому очень
важно определить состав

 репрезентативных (представительных)

критериев для осуществления оптимального выбора.

 В число таких

наиболее общих оснований выбора государственной цели и нормы
могут входить следующие критерии: системная самодостаточность;
политическая целесообразность; экономическая выгодность (или хотя
бы доступность); социальная позитивность (возможность положи-
тельных социальных последствий); экологическая приемлемость; нрав-
ственная обеспеченность. В зависимости от конкретной ситуации воз-
можны различные комбинации этих критериев.

Нужно сказать, что

 принятие социально значимых решений яв-

ляется не только правом, но и обязанностью государственного ру-

ководителя,

 поскольку никто не должен перелагать эту функцию,

а вместе с тем и ответственность за ее выполнение на выше- или
нижестоящих должностных лиц. Вышестоящий руководитель, как
правило, не решает вопросы, находящиеся в компетенции нижесто-
ящего руководителя, а ограничивается лишь указанием путей к на-
хождению правильного решения. В то же время руководитель может
адресовать свои решения только непосредственно подчиненным ему
работникам. Несоблюдение этих условий приводит к нарушению нор-
мальных взаимосвязей в структуре любого аппарата. С повышением
иерархической ступени управления в деятельности государственно-
го руководителя уменьшается число текущих решений и увеличива-
ется количество перспективных долгосрочных решений.

Процедуры принятия государственных решений чрезвычайно раз-

нообразны. Как правило, большая часть подзаконных государствен-
ных актов принимаются отдельными должностными лицами, прежде
всего, политическими руководителями — Президентом РФ, губернато-
рами русских краев и областей, президентами национальных респуб-

лик, главами автономных округов, мэрами городов, главами админи-
страций сел (поселков), судьями всех уровней. Очевидно, что эти
решения принимаются в органах исполнительной и судебной властей.

352

Что касается коллективных решений, то они, в основном прини-

маются в органах законодательной (представительной) власти. Если
брать Федеральное Собрание РФ и, в частности, законодательный
процесс в Государственной Думе, то можно выделить восемь основ-
ных процедур (или стадий), которые с необходимостью осуществля-
ются на данном этапе управленческой деятельности. Обычно сово-
купность процедур по принятию управленческих решений называется
регламентом (фр.

 reglament

 — правило).

 Все государственные органы

должны иметь нормативно закрепленные регламенты принятия уп-

равленческих решений.

Гражданские служащие обеспечивают процедуры принятия всех

государственных решений, т.е. не только административных, но и по-
литических. Поэтому они должны знать и уметь осуществлять эти
процедуры, сведенные в регламенты конкретных государственных ор-
ганов (например, регламент Государственной Думы, регламент Сове-
та Федерации, регламент Правительства и т.д.).

Таким образом, второй этап в технологической цепочке государ-

ственного управления завершается обнародованием принятого ре-
шения или рассылкой его исполнителям и другим заинтересован-
ным государственным и иным органам, а также информацией о нем
населения. От своевременности рассылки зависит оперативность в по-

лучении и исполнении решений. Поэтому в необходимых случаях
устанавливается срок рассылки. Какое-либо искусственное сужение

или ограничение круга органов, которым направляется решение, не

допускается.

§ 16.5. Выполнение государственного решения

Третьим этапом в технологической цепочке государственного

управления является

 выполнение решения

 (см. рис. 15). О значимо-

сти государственных решений судят обычно не столько по управленче-
ским идеям, которые они несут (что также чрезвычайно важно), сколь-
ко по реальным результатам, по фактическим изменениям в управ-
ляемой подсистеме. Важность этого становится еще более очевидной,
если учесть, что в настоящее время достаточно часты случаи, когда
принимаемые решения «повисают в воздухе», остаются без практиче-
ского воплощения. Анализ управленческой практики показывает, что
одной из существенных причин подобных фактов является отсутст-
вие рациональной технологии исполнения государственных решений.

В чем специфика деятельности по выполнению государственно-

го решения? Если деятельность по подготовке и принятию государ-

12 Государственная гражданская служба

3 5 3

ственного решения всегда духовна, то деятельность по реализации
этого решения — в основном материальна, в какой бы социальной
сфере она не осуществлялась.

 Исполнение государственного решения —

это практическая, а следовательно, материальная сторона государ-
ственной управленческой деятельности.

 Например, если в государ-

ственном управлении принимается решение о создании какого-либо
нового управленческого органа или нового подразделения в уже су-
ществующем органе, то выполнение данного решения выражается
в конечном счете в подборе и принятии на работу определенного ко-
личества работников, обеспечении их рабочими местами, необхо-
димым оборудованием, оргтехникой, зарплатой и т.д. Именно вы-
полнение управленческих решений позволяет в полной мере выявить
их преобразовательный потенциал, проверить эффективность воз-
действия на происходящие процессы.

Хотя современная теория государственного управления имеет

очевидные достижения, этап выполнения управленческих решений
разработан в ней еще недостаточно. Пока что нет более или менее
четкой концепции сущности и функций планирования. Не исследо-
ваны и теоретически не обобщены особенности материальной (прак-
тической) деятельности в структуре государственного управления.
Осуществляет только первые шаги теория государственного и соци-
ального контроля. Одним словом, праксиологическая сторона госу-
дарственного управления требует повышенного внимания как со
стороны ученых-исследователей, так политиков-практиков.

Что такое планирование?

 Планирование

 —

 это разработка опре-

деленного порядка выполнения какой-либо деятельности.

 Принятое

государственное решение обычно устанавливает лишь общее содер-

жание предполагаемой деятельности. Задача планирования состоит

в том, чтобы эту предполагаемую деятельность конкретизировать:
наметить промежуточные цели, рассчитать сроки и последователь-
ность их достижения, определить исполнителей и необходимые сред-

ства (ресурсное обеспечение) по каждой из этих частных целей. План
для того и составляется, чтобы исполнители не хватались за все сразу,
а действовали в определенном порядке, т.е. согласованно и по-
следовательно.

 Всякий план должен отвечать на четыре основных

вопроса: что делать? Кому делать? Когда делать? Как делать?

Нередко планам придается правовой характер. Они или сами

принимаются в качестве нормативного акта, или прилагаются к ка-
кому-либо нормативному акту. Например, Президент Российской Фе-

дерации В.В. Путин своим Указом от 19 ноября 2002 г. № 1336 ут-

вердил федеральную программу «Реформирование государственной

354

службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», которая в зна-
чительной мере была выполнена.

Второй и главной стадией при выполнении государственных ре-

шений является «материализация» содержащихся в них социальных
целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия
управленческого персонала по преобразованию объектов управления.
Данный вид управленческой деятельности обычно называют

 «орга-

низаторской деятельностью» или «выполнением запланированного».

Уже говорилось, что управленческие решения, принимаемые го-

сударственными органами, могут иметь двоякий характер. Они мо-
гут быть направлены во вне — на управляемую подсистему. Но они
могут быть направлены и внутрь — на управляющую подсистему.
И в одном и в другом случае гражданские служащие воздействуют
не на природу, а на других людей, объединенных в государственные
и иные управленческие органы и организации. Цель данного воздей-
ствия — мобилизовать последние на практические (материальные)
преобразования социальной или природной действительности.

Следовательно, в государственном управлении материальные дей-

ствия по выполнению управленческих решений выражаются в органи-
заторской деятельности, т.е. в различных преобразованиях социальных
органов и их управленческих аппаратов, других организаций, а так-
же фюрм их взаимодействия друг с другом и внешней социальной
средой. В процессе выполнения запланированного политические и ад-
министративные руководители, гражданские служащие создают но-
вые органы управления, ликвидируют или преобразуют старые,
совершенствуют организационные связи между ними, проводят раз-
личные мероприятия (совещания, конференции, дискуссии), кон-
трольные проверки, подводят итоги и т.д. Организаторская деятель-
ность всегда по своему характеру материальна.

Завершающей фазой в процессе непосредственной «материали-

зации» государственного решения является получение реальных ре-
зультатов, соответствующих тем целям, которые были сформулиро-
ваны в данных решениях.

 Результат деятельности, как известно,

является критерием (показателем) качества той или иной деятель-
ности.

 Каков результат, такова и деятельность, следствием которой

он является.

Поэтому чем больше результаты непосредственного выполнения

запланированного соответствуют целям государственных решений,
тем выше качество данной управленческой деятельности в целом.
Если же результаты не соответствуют в должной мере поставленным
целям, то, естественно, качество управленческой деятельности вы-

355